福州市人民政府关于投资项目审批联合踏勘组织工作的实施办法

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广东省汕头市人大常委会


汕头经济特区企业职工社会保险条例
汕头市人大常委会



（1997年12月23日广东省汕头市第九届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过 1998年1月4日公布 自1998年3月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为保障企业职工在年老、失业、工伤、生育和疾病情况下获得必要的经济补偿和物质帮助，促进经济发展，维护社会安定，根据国家有关法律、法规，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。
第二条 本条例所称的社会保险，包括养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险和医疗保险。
第三条 本条例适用于特区范围内所有企业、个体经济组织（以下统称用人单位）及其所属全体职工。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第四条 用人单位和职工必须依照本条例参加社会保险，缴纳社会保险费，承担规定的社会保险责任。
第五条 特区企业职工社会保险实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的原则，保障企业职工的基本生活需求。政府可根据实际情况建立地方补充保险；用人单位可采取多种形式建立单位补充保险。
第六条 政府运用法律、经济和行政手段，监督和保证社会保险基金的征集和社会保险待遇的给付。社会保险基金不敷使用时，由同级财政给予补贴。
第七条 市社会保险管理机构主管特区企业职工社会保险工作，负责本条例的实施。
各区社会保险管理机构负责本区企业职工社会保险的具体管理工作。
第八条 各级财政、税务、审计、劳动、工商、银行等部门和工会组织，按照各自职责，协助实施本条例。

第二章 社会保险基金征集
第九条 社会保险基金按照以支定收、部分积累的原则征集。养老保险、医疗保险的费用由国家、用人单位和职工合理负担；失业保险、工伤保险、生育保险的费用由国家和用人单位合理负担。
第十条 用人单位和职工必须按时、足额缴纳社会保险费。职工以本人上年度月平均工资收入作为缴费工资基数，由用人单位在职工工资中代为扣缴；用人单位以单位职工月缴费工资总额为基数，由社会保险管理机构委托用人单位开户银行按月以工资同等顺序扣缴，转入社会保险基金
帐户。其中个体经济组织及职工以特区上年度职工月平均工资收入为基数，由其直接向社会保险管理机构缴纳或委托有关部门缴纳。具体征集比例如下：
（一）基本养老保险费：用人单位按百分之十六计征；职工按百分之四计征。其中个体经济组织及职工缴纳基本养老保险费的比例，由市人民政府规定；
（二）失业保险费：用人单位按百分之一计征；
（三）工伤保险费：根据不同行业的危险程序和工伤事故发生频率，用人单位分别按百分之零点八、百分之一点四、百分之二计征，具体适用行业由市人民政府确定并公布；
（四）生育保险费：用人单位按百分之一计征；
（五）医疗保险费的征集比例由市人民政府规定。
根据特区经济和社会发展水平及各方面的承受能力，社会保险费的征集比例需要调整时，由市人民政府作出决定，并报市人大常委会备案。
第十一条 职工本人上年度月平均工资收入超过特区上年度职工月平均工资百分之三百的部分，免征社会保险费；职工本人上年度月平均工资收入低于特区上年度职工月平均工资的，按特区上年度职工月平均工资计征社会保险费。
第十二条 职工个人缴纳的养老、医疗保险费的全部和用人单位缴纳的养老、医疗保险的一部分计入职工个人帐户。
第十三条 特区建立地方养老保险共济基金。用人单位按销售营业额的千分之一点四缴纳共济养老保险费，其中经营商业批发的按批发销售额的千分之零点七缴纳。
第十四条 用人单位因经济严重困难，不能按照特区最低工资标准支付职工工资的，可以向社会保险管理机构申请缓缴社会保险费。任何单位和个人均无权减免应缴纳的社会保险费。
第十五条 本条例实施前尚未参加社会保险的用人单位和职工应当自本条例实施之日起六十日内，向社会保险管理机构办理社会保险手续；新成立的用人单位应在取得营业执照之日起三十日内，向社会保险管理机构办理社会保险手续；用单位变更或终止（撤销）时，应于当月向社会保
险管理机构办理变更、终结社会保险关系手续。
第十六条 用人单位被兼并时，兼并方必须承担职工的社会保险责任；被租赁、承包时，必须明确社会保险责任。
用人单位破产、解散、撤销或因其他原因终止经营清产核资时，应当按法律、法规规定，先向社会保险管理机构清偿欠缴的社会保险费和利息。

第三章 社会保险待遇
第十七条 按本条例规定参加养老保险的职工，同时符合下列条件的，可以享受养老保险待遇：
（一）达到国家法定退休年龄或条件的；
（二）已办理退（离）休手续的；
（三）缴费年限累计满十五年以上的。
本条例实施前，职工已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。全民所有制和县级以上集体所有制单位的原固定职工，按照《汕头经济特区职工社会养老保险试行办法》的规定参加养老保险的，其以前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。
第十八条 养老保险待遇包括下列各项：
（一）养老金：由基础养老金和个人帐户养老金两部分组成。基础养老金月标准为特区上年度职工月平均工资的百分之二十，个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以一百二十；
（二）丧葬补助费：以特区上年度职工月平均工资为基数，按三个月计发；
（三）一次性抚恤金：以特区上年度职工月平均工资为基数，按三个月计发；
（四）供养直系亲属一次性救济费和生活困难补助金：以特区上年度职工月平均工资为基数，按六个月计发；
（五）法律、法规规定的其他待遇。
第十九条 本条例实施前已经退（离）休的职工，按原有水平发给养老金。
本条例实施前参加养老保险、实施后退（离）休的职工，缴费年限累计满十年的，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上再发给过渡性养老金；缴费年限累计不满十年的，只能领取一次性老年津贴和个人帐户储存额，并终结养老保险关系。过渡性养老金和一次性老年津贴从养老
保险基金中支付，具体办法由市人民政府规定。
第二十条 按本条例规定参加失业保险的职工，符合下列条件之一的，可以享受失业保险待遇：
（一）依法宣告破产企业的职工；
（二）濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工；
（三）按照有关规定被撤销、解散单位的职工；
（四）按照有关规定停产整顿企业被精简的职工；
（五）终止或者解除劳动合同的职工；
（六）单位辞退、除名或者开除的职工；
（七）法律、法规规定的其他职工。
第二十一条 失业保险待遇包括下列各项：
（一）失业救济金：月标准为特区上年度职工月平均工资的百分之四十。职工领取失业救济金的期限，最长不超过二十四个月；
（二）医疗补助金：职工在领取失业救济金期间，每月按特区上年度职工月平均工资的百分之三计发医疗补助金；
（三）生活困难补助金：职工夫妻双方均失业或生活有特殊困难的，可一次性申请领取不超过本人四个月失业救济金的生活困难补助金；
（四）丧葬补助费、一次性抚恤金、供养直系亲属救济费：职工在领取失业救济金期间死亡的，按国家和省有关规定计发；
（五）法律、法规规定的其他待遇。
第二十二条 按国家和省人民政府规定，社会保险管理机构应从失业保险基金中提取转业训练费和生产自救费，划转劳动部门管理，作为促进失业职工再就业的专项费用。
第二十三条 按本条例规定参加工伤保险的职工，在下列情况下负伤、残疾或死亡的，应当认定为工伤，可以享受工伤保险待遇：
（一）从事日常生产、工作的；
（二）参加抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的；
（三）患职业病的；
（四）因公外出或者在上下班时间必经路线上发生非本人主要责任的意外事故的；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第二十四条 工伤保险待遇包括下列各项：
（一）工伤医疗费：在规定医疗期内，符合规定的医疗费用，由社会保险管理机构支付百分之七十，用人单位支付百分之三十；
（二）伤残抚恤金：职工因工致残被鉴定为完全丧失劳动能力的，办理残疾退休手续后，以特区上年度职工月平均工资的百分之七十五至百分之九十按月计发伤残抚恤金，直至死亡；
（三）伤残补助金：职工工伤医疗终结确定为残疾的，依据伤残等级，以特区上年度职工月平均工资为基数，一次性计发六个月至三十个月的伤残补助金；
（四）护理费和伤残辅助器具费：职工工伤医疗终结后需要护理和配备伤残辅助器具的，费用按省规定计发；
（五）工亡补助金、丧葬补助费和供养直系亲属抚恤金：职工因工死亡的，按国定和省有关规定计发；
（六）法律、法规规定的其他待遇。
第二十五条 按本条例规定参加生育保险的女职工，同时符合下列条件的，可以享受生育保险待遇：
（一）符合计划生育政策生育的；
（二）工作年限满一年以上或在领取失业救济金期间生育的。
第二十六条 生育保险待遇包括下列各项：
（一）生育津贴：女职工按规定享受产假，产假期间的生育津贴按用人单位职工月缴费工资为基数计发；
（二）医疗补助金：以特区上年度职工月平均工资为基数，正常生育的按两个月计发，剖腹产或多胞胎的按四个月计发，属计划生育怀孕七个月以上死胎的按两个月计发；
（三）法律、法规规定的其他待遇。
第二十七条 按本条例规定参加医疗保险的职工，符合下列条件之一的，可以享受医疗保险待遇：
（一）因疾病、非因工负伤住院或特殊病种门诊治疗的；
（二）按规定进行保健检查的。
第二十八条 医疗保险待遇包括下列各项：
（一）基本用药目录的药品费用；
（二）基本医疗服务项目的治疗费用；
（三）规定标准的住院费用；
（四）按规定进行特殊检查、特殊治疗、转院和异地就医的费用；
（五）法律、法规规定的其他待遇。
第二十九条 职工符合规定的医疗费用分别在社会统筹医疗基金、个人医疗帐户基金和单位补充医疗金中支付，具体比例由市人民政府规定。
第三十条 参加社会保险的职工死亡时，其个人帐户保险基金连同利息由其法定继承人继承；非因工死亡时，其遗属可按规定领取遗属津贴。
第三十一条 职工或其亲属享受的社会保险待遇发生变更或失去享受社会保险待遇条件的，应于当月向社会保险管理机构报告，变更或终结社会保险关系。
第三十二条 随着特区经济和社会的发展，本章规定的社会保险待遇的各项给付标准需要调整时，由市人民政府作出决定，并报市人大常委会备案。

第四章 社会保险基金管理与监督
第三十三条 社会保险基金按不同保险项目分别实行统筹，分别立帐，独立核算，专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。
社会保险基金管理办法按国家有关规定执行。
第三十四条 社会保险管理机构有权对用人单位和职工参加社会保险、缴费及社会保险待遇给付等情况进行稽查；有权对定点医疗机构诊断、治疗过程中执行工伤保险和医疗保险规定的情况及病历资料、费用收据等进行检查、审验。
第三十五条 特区设立社会保险监督组织，依法对社会保险基金的收支、管理和营运进行监督。
社会保险监督组织由政府代表、用人单位代表、退（离）休和在职职工代表、工会代表组成。
社会保险管理机构应当建立和健全社会保险基金财务、统计、内部审计等制度，定期向社会保险监督组织报告。
第三十六条 审计机关依法对社会保险基金收支情况和社会保险管理机构财务收支以及用人单位缴纳社会保险费情况进行审计。
第三十七条 每年7月1日至次年6月30日为社会保险基金预、决算年度。市社会保险管理机构应当在每年8月底前，将上年度社会保险基金的征集、给付、结存等基本情况在《汕头日报》公布，接受社会监督。

第五章 法律责任
第三十八条 用人单位和职工违反本条例规定，不参加社会保险的，由社会保险管理机构通知其限期参加，追缴其应参加社会保险之日起的社会保险费，并按日加收应缴社会保险费百分之零点五的滞纳金。逾期拒不参加的，按日处以应缴社会保险费百分之一的罚款；属用人单位的，可
对其法定代表人并处二千元以上五千元以下罚款。
第三十九条 用人单位和职工违反本条例规定，欠缴或拒缴社会保险费的，由社会保险管理机构责令其限期缴纳，从滞纳社会保险费之日起，按日加收应缴社会保险费百分之零点五的滞纳金。逾期拒不缴纳的，按日处以应缴社会保险费百分之一的罚款；属用人单位的，可对其法定代表
人并处二千元以上五千元以下的罚款。
第四十条 用人单位违反本条例规定，瞒报职工人数或社会保险缴费工资基数的，由社会保险管理机构追回应缴的社会保险费，按日处以应缴社会保险费百分之一的罚款，并对直接责任人员处以二千元以上五千元以下罚款。
第四十一条 单位和个人违反本条例规定，截留、扣发、挪用拨付的社会保险待遇费用的，由社会保险管理机构责令其限期如数发放，并由其主管部门或上级行政机关对其法定代表人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第四十二条 违反本条例规定，以冒领等违法手段获取社会保险待遇的，由社会保险管理机构追缴其全部违法所得，并处以违法所得金额一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第四十三条 当事人对社会保险管理机构的处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内，向同级人民政府申请行政复议；行政复议机关应当在收到行政复议申请书之日起六十日内作出决定；对行政复议决定不服的，可在接到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。
当事人逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的社会保险管理机构申请人民法院强制执行。
第四十四条 社会保险管理机构及其工作人员违反本条例，挪用社会保险基金，随意拖欠、减少或增加社会保险待遇费用的，由市人民政府或上级主管部门责令其改正，对主管人员或直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十五条 企业化管理的事业单位及其职工和国家机关、事业单位、社会团体的劳动合同制职工、临时工的社会保险，按照本条例执行。
第四十六条 市人民政府根据本条例分别制定养老、失业、工伤、生育和医疗保险实施办法。
第四十七条 本条例自1998年3月1日起施行。



1998年1月4日
行政诉讼举证责任的动态分析和理性思考
顾苗 赵景川
（安徽大学法学院 合肥 230039）

摘 要：《行政诉讼证据规则》对行政诉讼举证责任进行了进一步发展，本文对此问题进行了研究。文章首先阐述了举证责任的历史嬗变过程，认为世界各国对它已经基本形成一致认识；接着对我国行政诉讼举证责任的发展分成三个阶段进行了研究，指出各个阶段举证责任制度的成功之处和不足之处,特别重点研究了《行政诉讼证据规则》中建立的举证责任制度；进而在此基础上进行了理性思考，并对行政诉讼中举证责任的合理分配提出了自己的观点。
关键词：行政诉讼；举证责任；具体行政行为；证据规则

举证责任是证据制度的重要组成部分，在不同的诉讼制度中，因其诉讼程序的性质、内容和形式的不同，举证责任的承担情况不同，举证责任的概念也有所变化。行政诉讼中的举证责任有自己的特点，我国学者对它的研究也从未中断，特别是在最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》以后，行政诉讼举证责任的重要性进一步凸显出来。本文在最高人民法院司法解释的基础上，结合司法审判实践，对行政诉讼举证责任进行了研究，希望依此能够对中国行政诉讼法的发展有所裨益。
一、举证责任的嬗变
诉讼史上最早提出的举证责任可追溯至古罗马时期，它与民事诉讼相伴而生，当时的表达为“onus probandi”。其最初的含义是，“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”；“主张的人有证明的义务，否定的人没有证明的义务”。在公元前450年颁布的《十二铜表法》中规定：“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖契约的，负举证责任。”首次出现了“举证责任”的概念。在古代印度的《摩奴法典》也曾规定：“债权人为索取债务人所欠金额，向其申诉时，可使债权人提供债务证明，令债务人清还。”概而言之，当时的举证责任分配有以下两个原则，其一为“当事人应负举证责任”，其二为“举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人”。因此，在当时举证责任乃是提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张不能认定，或者不能成立。[1]
1883年，德国学者尤里乌斯·格拉查在其论文集《刑事诉讼导论》中首次将举证责任区分为“实质上的举证责任”（Materielle Beweislast)和“诉讼上的举证责任”(Prozessuale Beweislast)，当时这种划分方法在德国理论界占有主导地位，并对大陆法系国家产生了深远影响。目前，大陆法系国家学者通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉危险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称“行为意义上的举证责任”；其二，是指引起法律关系发生、变更或消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的负担，又称“结果意义上的举证责任”。因此，在大陆法系国家，举证责任可被定义为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况），对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，就产生所主张的有利的法律效果不被承认的后果。[2]
在英美法系国家，举证责任一般用“burden of proof”来表示。1975年制定的《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burden of producing proof）和“说服责任”（burden of persuasion）。按照他们的观点，证据提出责任是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，从而可以要求法官将该争议点交付陪审团作出裁判，否则法官就会不经陪审团而直接作出不利于当事人的即时裁定；说服责任是指负有此责任的当事人必须提供足够的证据以使事实裁定者达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉，即他所承担的是“没有说服的风险”。因此，在英美法系国家，举证责任是指在诉讼开始后，就某项事实认定，当事人所负有的提出充足证据，以使裁判者在此事实认定上达到相当的确信程度，从而避免所主张事实不必承认的后果的责任。
可以看出，大陆法系国家的行为意义上的举证责任同英美法系国家的证据提出责任均重在提供证据，而结果意义上的举证责任和说服责任均重在所提供的证据能说服裁判者。所以，两个法系对举证责任的划分方法虽然不同，但在最终结果上还是是殊途同归。
二、行政诉讼举证责任的动态分析
笔者认为，行政诉讼举证责任在我国的发展在时间上可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：我国1990年施行的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，其第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，这条规定有以下两个特点：第一，它明确将行政行为的举证责任分配给了行政机关，而对原告的举证责任未加任何科加，理论依据源于行政程序法治化的理念及行政机关的强举证能力；第二，被告举证责任的证明对象仅规定具体行政行为，而未及其他事实，这是因为行政诉讼法第5条规定行政诉讼的审查对象仅是具体行政行为。
而正是这两点，暴露了立法对此制度设计的经验不足：首先，它将举证责任仅加于被告行政机关，而没有规定原告的任何举证责任，在实践中是行不通的。因为在原告起诉后，法院首先要查明的一个事实是，原告与被诉行政机关之间存在某种行政法律关系，而这种情况下，如果由行政机关负举证责任，则于理不通，而且极有可能增加当事人滥诉的可能性。事实上，法院在受理案件时通常要求原告有确切证据证明他与被告行政机关存在某种行政法律关系，否则就可能被驳回起诉或不予受理。其次，将举证责任的证明对象范围限定为具体行政行为，范围过窄，无法涵盖在行政机关不作为情况下的举证责任问题，而且，我们还看到一个具体行政行为被诉至法院，同样伴随着其他许多行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限等等，因此我们在承认具体行政行为为证明对象的同时，就不能否认这些事实也应为证明对象。因为这些事实同样能引起诉讼法上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务。因此依笔者之见，认为行政诉讼的证明对象是一方当事人单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，[3]正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。因此，笔者认为行政诉讼法中确立的举证责任制度是很粗糙的。
第二阶段：1999年11月，最高人民法院通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），对我国行政诉讼法的举证责任制度进行了补充规定。
首先，《若干解释》第26条细化了被告行政机关对具体行政行为的举证责任，其第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这就是说被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院应当根据行政诉讼法第54条第（二）项的规定，以“证据证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这样就避免了在行政诉讼中，被告以种种理由不履行和拖延履行举证责任的行为。
其次，《若干解释》第27条规定了原告在一定范围内承担举证责任，具体包括四种情形：第一种情形为“证明起诉符合法定条件”（但如果被告认为原告起诉超过法定期限，由其对此举证责任），即在证明起诉合法的问题上，采取了“谁主张，谁举证”的分配方式，由原告证明自己的起诉条件符合法律规定，包括起诉手续完备、与被告之间存在行政法律关系等等。第二种情形为“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，这项规定是针对依申请的和行政机关依职权应主动履行法定职责的行政行为而言的，它在一定程度上弥补了行政诉讼法第32条规定范围过窄的不足。但同时看到，在这种情况下，要求原告必须证明其提出申请的事实，许多时候成为制约当事人提起行政诉讼的重要因素。如在依申请的行政行为中，无论是行政机关对相对人的申请不予理睬还是予以拒绝，一旦被起诉，大部分情况下，行政机关都会遇到败诉的可能，对行政机关而言，这无疑是不能接受的事实，因此在目前的行政执法环节中，行政机关对于相对人所提交的申请很多情况下是不作任何记录的，更何况是给予书面证明。若行政机关工作人员收了申请书，但在行政诉讼中不予承认的话，那相对人如何举证才能证明申请事实的存在，才能避免举证不力带给他的不利后果呢？对于行政机关依法应当依职权主动履行法定职责的行政行为，要求相对人证明提出申请的事实，更是脱离实际！《若干解释》中的此项规定将申请事实的举证责任交与相对人的同时，却没有对其举证责任的豁免作出任何规定，很多情况下将原告人置于进退两难的境地。第三种情形为“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”，这项规定行政赔偿诉讼中原告举证责任的条款，是参照了民事诉讼的举证责任分配原则，因为原告对自己由于行政行为而受到的损害，有最清楚的认识和处于优势地位的举证能力，由其提供证据来判断行政机关赔偿的数额，是符合保护相对人利益和有限国家赔偿原则的。同时对这类案件，被告对不予赔偿和减少赔偿数额负有举证责任，这是最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》的第32条中确立的。[4]原告举证责任的最后一种情形，按照《若干解释》的规定是“其他应当由原告承担举证责任的事项”，这是一个典型的兜底条款。应当承认，原告在负有上述规定的三种举证责任之外，还应承担其他举证责任，如证明相关程序上的一些事实，诸如申请财产保全、先与执行所依据的事实等。但应看到，这条规定可能使原告的举证责任无限扩大，而加大原告诉讼的难度。结合上述分析，笔者认为，《若干解释》对原告举证责任的规定有改进的必要。
再次，《若干解释》第24条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。”笔者认为，这条规定初步明确了在行政诉讼中第三人也应负一定的举证责任。第三人在行政诉讼中，无论是参加到原告一方，还是被告一方，其最基本的一点，他都需证明其参加诉讼符合法定条件，包括证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系、其主体适格等方面的内容。在这种情况下，我们就不能否认第三人的举证责任，那种认为在行政诉讼中第三人不负举证责任的观点是值得商榷的。当然，笔者认为第三人承担的举证责任是有限的，不能因此条规定而任意加重第三人的举证责任，而背离设立此条规定的初衷。
第三阶段：2002年6月，最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》），这个规则在《若干解释》的基础上，结合审判实践，对行政诉讼举证责任制度进行了进一步的完善。
首先，对被告在具体行政行为上的举证责任问题，进行了进一步细化，操作性也更强。如它规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据，”又规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供证据的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”可以看出，通过这些规定，对被告行政机关在具体行政行为上的举证责任的规定已经相当完善。
其次，对《若干解释》规定的原告的举证责任进行了规范化和系统化，并取消了兜底条款。笔者以为，其中最为显著的一个变化是对《若干解释》第27条第（二）项的改进，即规定在起诉被告不作为案件中，原告举证责任免除的两种情况：第一种是，被告应当依职权主动履行法定职责的；第二种是，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《证据规则》的此项规定很大程度上弥补了《若干解释》在此问题上的不足，减少了原告对此负有的不合理的举证负担，可以有效消除原告在此类案件上的担心和疑惑，更好的发挥司法权监督行政权的作用，打破行政机关在此类案件中的幻想。但同时我们也应当看到，在第二个免责条款中，要求原告证明被告的受理登记制度不完备，并作出合理说明，同样存在《若干解释》规定中存在的问题，而成为被告行政机关对抗公民起诉权的最后一道“护身符”，而且即使原告求助于人民法院调查取证，很多情况下，恐怕也是无力回天。
此外，《证据规则》第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这是总结行政诉讼审判实践经验而增加的一条规定。这条规定首先告诉我们，原告可以对具体行政行为举证，但并不因此而承担举证责任；其次，被告不能因为原告在具体行政行为上的举证错误而免除举证责任，其仍需证明其具体行政行为的合法性。审判实践告诉我们，被告许多情况下不是去证明自己具体行政行为的合法性，而是通过去否定原告的主张达到胜诉的目的。在此规定之前，由于法官缺乏对被告这种举证行为的指导和规范，使得被告在许多情况下通过这种做法，轻而易举的达到了胜诉的目的。而在此条规定出台后，堵死了被告行政机关的这条“投机”之路，其就不得不回到去证明自己行政行为合法性的正轨上去。笔者认为，这条规定对当前行政案件的审判，具有很强的现实意义。
再次，对第三人的举证责任问题，《证据规则》也有体现，其规定：“第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查时提供。逾期提供证据的，视为放弃举证责任。”笔者以为这条规定相对于《若干解释》第24条第二款规定，有所深入，对第三人充分履行自己的举证责任有一定的指导作用。但《证据规则》并没有明确确立第三人的举证责任，而仅加以泛泛的规定，在诉讼中，法官经常依靠自己的自由裁量权来确定第三人负有哪些举证责任。对第三人而言，这种做法恐怕有失公允。因此，立法对此应当作出明确规定。
三、行政诉讼举证责任的理性思考
通过上述分析，笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任或者仅仅由原告、第三人承担举证责任都是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼，同样，由原告、第三人完全承担举证责任，会导致双方当事人在诉讼中的地位进一步不平等，不利于促使行政机关依法行政，发挥行政诉讼的监督作用。因此在行政诉讼中合理分配举证责任十分重要。
首先，我们知道，我国建立行政诉讼制度的主要目的是为了防止行政机关违法、越权和滥用权力，保护相对人的合法权益，《行政诉讼法》第1条明确规定：“为……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”因此行政诉讼应当体现一种司法监督性，以保护相对人的弱者地位，与强大的行政机关进行抗衡。因此在行政诉讼的证据制度中，被告应负强举证责任是有法律根据的，是被告行政机关依法行政原则在司法程序的合理延伸。
其次，在行政诉讼中的大部分情况下，被告行政机关相对于原告、第三人具有强举证能力，但并非在所有情况下被告的举证能力均强于原告、第三人，例如在证明原告因被告行政行为而受损害的事实问题上。因此，在行政诉讼中的一些情况下，应体现公平的法律精神，由原告适当承担举证责任。
再次，根据举证责任的一般原理，当事人的举证应围绕其主张而展开，即在行政诉讼中，对任何一项争议点，两造当事人虽然举证责任不同，但任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少应对此主张承担提出证据责任，即行为意义上的举证责任，来证明此事实主张的存在，否则其主张被法官承认的可能性为零。所以在行政诉讼中，原告提出具体行政行为违法的主张，其就应该至少承担提供证据证明此具体行政行为存在的责任。任何一个有理性的人都可以想象，假如原告没有提出证据证明此具体行政行为的存在，其主张被法官接受的可能性是不存在的，最终或是被驳回或是被不予受理。因此，在行政诉讼中，原告承担一定的举证责任，不但有非常重要的现实意义，而且在理论上也是举证责任原理的必然要求。
鉴于以上分析，笔者对行政诉讼中的举证责任作如下划分：
1、被告的举证责任
（1）具体行政行为合法，它包括两个方面，一是实体合法，即证明具体行政行为认定的事实正确、作出的处理结果合法等，二是程序合法，即应证明具体行政行为是依照法定的程序作出；（2）行政处罚合理，即证明根据相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害所作出的行政处罚是合理的；（3）不作为行政行为的合法性，即应证明其不履行或拖延履行法定职责的合法性；（4）行政赔偿诉讼中的有关事实，包括证明不予赔偿或减少赔偿数额方面的有关事实；（5）其他程序方面的有关事实，如证明原告或第三人不适格的事实、证明原告起诉超过法定期限的事实等等。
2、原告的举证责任
（1）具体行政行为存在的事实，这是行政诉讼能否成立的前提条件，原告必须首先予以证明；（2）起诉符合法定条件的事实，即证明在起诉时符合行政诉讼法第41条的规定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要复议前置的，已经复议程序；（3）申请被告履行法定职责的事实，即证明在不作为案件中，自己向被告已经进行了申请活动；（4）行政侵权造成的损害事实，即证明损害事实的存在和大小等；（5）其他相关程序事实，如申请先予执行的事实等。
3、第三人的举证责任
（1）参诉符合法定条件，包括与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，身份适格等方面的事实；（2）与其主张相联系的其他待证事实，包括两种情况：如第三人支持原告，其就必须对原告所需证明的事实负担一定举证责任，如其支持被告，其就必须对被告所需证明的事实承担举证责任。

参考文献：
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[2]（日）兼子一、竹下守夫.民事诉讼法[M].白绿铉译.北京:法律出版社,1995.
[3]王向群.行政诉讼与民事诉讼证据制度的比较研究[J].人民司法,1998(3).
[4]许东劲.论行政诉讼的举证责任[J].行政法学研究,2002(2).

Dynamic analysis and rational cogitation on burden of
proof for administrative proceedings
Zhao jingchuan
(the school of law, Anhui university,Hefei,230039)
Abstract: Rules of evidence for administrative proceedings has corroborated burden of proof for administrative proceedings, the article explores this problem. At first, the article expounds the historical evolution of burden of proof, deems that it has almost the same meaning in all the countries; and secondly explores burden of proof for administrative proceedings in our country through dividing its course into three stages, designates the successes and defects in every stage, especially the system in rules of evidence. At last, the author pursues rational cogitation to this problem, and gives his opinion on reasonable distribution to burden of proof in administrative proceedings.