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民航局


中国民用航空飞行签派工作细则

1990年2月3日，民航局

目 录
第一章 总则
第二章 飞行签派工作的一般规定
第三章 各飞行阶段的飞行签派工作
第一节 飞行预先准备阶段
第二节 飞行直接准备阶段
第三节 飞行实施阶段
第四节 飞行讲评阶段
第四章 不正常情况下的飞行签派工作
第五章 特殊情况下的飞行签派工作
第六章 附则

第一章 总 则
第一条 民用航空飞行签派工作细则，根据中国民用航空局发布的《中国民用航空飞行规则》规定的原则制定，是航空公司组织和实施飞行的依据。航空公司飞行人员、飞行签派人员和民航空中交通管制人员以及其他有关人员应当遵照执行。
第二条 飞行签派工作的任务是，根据航空公司的运行计划，合理地组织航空器的飞行并进行运行管理，争取航班正常，提高服务质量和经济效益。
航空公司经理应当加强飞行签派工作的领导，重视飞行签派工作的建设。
第三条 飞行安全是衡量航空公司工作好坏的重要标志，是航空公司经理的重要职责。航空公司的经理、飞行人员和飞行签派人员在组织与实施飞行过程中。必须贯彻执行“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”的方针，在任何情况下，都应当把飞行安全放在首位，在确保飞行安全的前提下，提高服务质量和经济效益，争取航班正常。
第四条 为保证飞行安全和正常运行，航空公司必须建立“飞行签派机构”，配备合格的飞行签派人员。
第五条 航空公司的飞行签派机构是航空公司组织和指挥飞行的中心，可设总飞行签派室、地区飞行签派室和机场飞行签派室（以下统称“签派室”）。
航空公司可以根据公司经营的范围，划分若干飞行签派区，明确各签派室的责任范围。
第六条 签派室由助理飞行签派员、飞行签派员和主任飞行签派员（以下简称助理签派员、签派员、主任签派员）组成。
第七条 在未设签派员的机场和地区的飞行签派工作，航空公司可以委托其他公司的签派员或者当地空中交通管制部门持有飞行签派员执照或航行调度员执照的人员代理。
第八条 签派人员必须树立高度的政治责任心，严格执行有关的法律、法规和规章，服从命令、遵守纪律，钻研技术业务，不断提高组织和指挥水平。
签派人员在组织与指挥每次飞行时，必须从最复杂、最困难情况出发，周密计划，充分准备。
签派人员在处理重大问题时，必须严格执行请示报告制度，如遇紧急情况，来不及事先请示时，可边处置边报告。
第九条 助理签派员协助签派员组织航空器的飞行和运行管理工作。其职责是：
（一）根据签派员的指示，传达飞行任务，承办飞行组织保障工作；
（二）拟定每日飞行计划，提交空中交通管制部门审批，并通知飞行、运输、机务等有关保障部门；
（三）计算航空器起飞重量、油量和载量，提请机长和签派员审定；
（四）根据航空器起飞时间，计算预计到达时间。并通报有关部门；
（五）及时收集和掌握气象情报、航行情报和机场、航路设备工作情况，并向机长提供；
（六）向机长递交经签派员签字的飞行放行单；
（七）向空中交通管制部门申报飞行计划（ＦＰＬ）
第十条 签派员负责组织航空器的飞行和运行管理工作，其职责是：
（一）监督、检查和指导助理签派员的各项工作；
（二）检查了解机组和各项保障部门飞行前的准备情况；
（三）审核助理签派员计算的航空器起飞重量、油量和载量；
（四）研究起飞、降落、备降机场以及航线天气和保障设备的情况，正确作出放行航空器的决定，签发飞行放行单或电报，以及飞行任务书；
（五）了解并掌握本签派区内天气演变情况、飞行保障设备情况以及航空器飞行情况，在机长遇到特殊情况，不能执行原定飞行计划时，协助机长正确处置；
（六）航空器遇到特殊情况，不能按预定时间或预定计划飞行时，应采取一切措施，在保证安全的前提下，恢复正常飞行；
（七）听取机长飞行后的汇报；
（八）综合每日飞行情况，编写飞行简报。
第十一条 主任签派员除承担助理签派员和签派员的职责外，还负有组织、领导签派室当日值班工作的责任。
第十二条 必须取得合格的技术执照后，才能担任签派员和主任签派员的工作。
第十三条 飞行签派人员必须：
（一）熟知国家航空法律、法规和规章，特别是空中规则、空中交通服务规则和程序；
（二）熟知有关机场、航路通信导航设备的性能及通信使用规定；
（三）熟知有关机场的使用细则和航行工作程序；
（四）熟知本签派区域的地形和天气特点；
（五）熟知本公司使用的各型航空器的性能数据、应用图表和各种特殊情况下的处置原则和程序，掌握航空器配载与平衡的业务知识；
（六）掌握领航知识和航图知识，熟知航行通告的格式和使用方法；
（七）掌握气象知识，了解各系统天气特性及其对飞行的影响；
（八）经营国际飞行的航空公司的飞行签派人员，应当具有专业英语知识，了解有关国家和地区的航行规章，能处理英文电报和航行通告。
第十四条 为保证航空器飞行安全与正常，掌握飞行动态，及时传递信息，签派室应具备不列通信设备：
（一）机场内移动通信设备；
（二）甚高频电台；
（三）高频电台；
（四）签派室之间的有线和无线通信；
（五）签派室与空中交通管制、气象、航行情报等单位的有线和无线通信；
（六）必要的录音设备。

第二章 飞行签派工作的一般规定
第十五条 航空公司组织和实施飞行时，签派人员必须制定飞行计划。
在国内飞行时，飞行签派人员或者机长应当于航空器预计起飞前一日十五点以前，向有关空中交通管制部门提交飞行申请；
每次飞行，签派人员或其代理人或者机长应当于航空器预计起飞前一小时，向空中交通管制部门提交飞行计划（ＦＰＬ）。国际飞行的飞行计划按照国际民用航空组织规定的格式；国内飞行的飞行计划按照《中国民用航空空中交通管制工作规则》规定的格式。
第十六条 航空器起飞的放行许可是对一次飞行安全运行各项内容的确认。每次放行航空器起飞，都必须根据所飞航线、降落机场和备降机场的天气实况、天气预报、飞行直接准备情况，由签派员和机长共同决定。其要求是：
（一）放行航空器，必须有签派员或其代理人和机长或其代理人在飞行放行单上签字；
（二）签派员在飞行放行单上签字，表示起飞机场、航路、目的地机场和备降机场的天气符合放行条件；有关该次飞行的各项条件均符合公司有关规定和安全标准；
（三）机长或其代理人在飞行放单上签字，表示机长胜任该次飞行，并确认该次飞行的天气、航空器和其他各项保障条件符合公司的有关规定和安全标准；
（四）机长和签派员对放行许可意见不一致时，应报航空公司经理决定。经理应采用安全程度较高的意见；
（五）在飞行中，需要变更放行许可内容时，机长应当将变更情况尽快报告签派员或其代理人；
（六）飞行放行单的有效时限，从签派员和机长签字开始，到新的飞行放行单发出为止。飞行放行单生效后，如情况发生变化，原放行决定不能保证飞行安全时，机长和签派员应及时研究，作出新的决定；
（七）在无签派员、代理人以及飞行放行电报发不到的地方，航空器起飞的放行许可，可以由机长自行决定。
第十七条 放行许可可以采用飞行放行单或者飞行放行电报的形式。飞行放行单或放行电报的内容应当包括：
（一）飞行日期、预计起飞时间；
（二）航空器型别、登记号和航班号；
（三）起飞机场、目的地机场和备降机场；
（四）飞行航线；
（五）起飞油量。
第十八条 在复杂气象条件下放行航空器，应当采取签派员、气象人员和飞行人员相结合的方法，认真分析天气形势，拟定飞行方案，既要严格遵守天气最低标准，又要不放过可飞时机。其准则是：
一、当降落机场天气实况低于机长天气最低标准，而天气预报在航空器预计到达时高于机长天气标准；或者当降落机场天气预报在航空器预计到达时低于机长天气标准，而在起飞前天气实况高于机长天气最低标准，除非有天气稳定可靠的备降机场和携带有足够的备用油量，否则不得放行航空器起飞。
二、起飞机场的天气实况（云高、能见度）低于该机场的最低天气标准，但不低于该机场起飞标准时，除非起飞机场有符合下列条件的备降机场，否则不得放行航空器起飞。该备降机场的条件是：
（一）天气稳定可靠；
（二）高于机长天气最低标准；
（三）距起飞机场的距离为：
1．双发航空器不超过一小时航程（按一发失效、正常巡航速度计算）；
2．三发或三发以上航空器不超过二小时航程（按一发失效、正常巡航速度计算）。
第十九条 每次飞行，应当指定一个备降机场。但是，当降落机场或第一备降机场天气条件处于标准边缘时，必须至少再指定一个备降机场。
第二十条 凡遇下列情况，禁止放行航空器：
（一）机组中的飞行人员定员不齐，或者由于思想、技术、身体等原因，不适于该次飞行；
（二）空勤人员没有进行飞行前准备，没有防劫持措施或者准备质量不合格；
（三）机组未校对该次飞行所需的航行情报资料；
（四）机组没有飞行任务书、飞行放行单、飞行气象情报、飞行人员执照、飞行手册、航行手册及其他必需的各类飞行文件；
（五）航空器有故障，低于该型航空器最低放行清单的规定；航空器表面有冰、雪、霜没有除净；
（六）少于规定数量的航行备用燃油；
（七）装载超重或者装载不合规定；
（八）起飞机场低于机长或航空器的最低天气标准，航线上和起飞机场上空有不能绕越的危险天气；
（九）航线或机场的地面保障设施发生故障不能保证飞行安全；
（十）在禁区内、危险区、限制区和机场宵禁的有效时间内。
第二十一条 每次飞行都应携带航行备用燃油。航行备用燃油应当根据天气情况、航空器性能、航程和备降机场远近等情况确定。
国内飞行的航行备用燃油应当保证航空器到达降落机场不能着陆，而飞抵最远的备降机场上空后，还有不少于45分钟的油量；以起飞机场作为备降机场时，航行备用油量不得少于一小时三十分，并且还应当准确计算返航点，保证航空器返航至起飞机场上空时，还有不少于45分钟的油量。
国际航线飞行的航行备用油量应当包括：航线飞行时间百分之十的燃油量、飞抵备降机场的燃油量（实际距离或370公里）、在备降机场上空460米（1500英尺）等待30分钟的燃油量、在备降机场进近并着陆的燃油量。远程飞行时，如有必要，以及条件具备时，可以采取中途再签派放行的办法（即第二次放行）计算备用油量。
直升机的航行备用油量，通常不得少于三十分钟。
通用航空飞行的航行备用油量，按照通用航空飞行工作细则的有关规定执行。
第二十二条 飞行任务书是机组执行飞行任务的基本文件。
飞行任务书由航空公司的签派人员或其代理人填写，由飞行队负责人根据确定的飞行任务签发。
第二十三条 为熟悉航线及有关机场情况，提高飞行签派工作质量，飞行签派人员应当在本公司经营的航线上随机进行航线实习，每年不少于二次。

第三章 各飞行阶段的飞行签派工作
第一节 飞行预先准备阶段
第二十四条 飞行预先准备是组织飞行的重要环节。飞行预先准备阶段的飞行签派工作，应当充分准备，预计到可能发生的各种复杂情况，拟定飞行签派方案，保障飞行任务的顺利完成。
第二十五条 签派人员应于飞行前一日根据下列情况拟定次日飞行计划：
（一）班期时刻表；
（二）运输部门提出的加班和包机任务；
（三）有关部门布置的专机以及其他飞行任务；
（四）航空器准备情况；
（五）飞行队空勤人员的安排情况；
（六）气象情况、航行通告、航线和机场各种设备保障情况；
（七）有关机场的燃油供应情况；
（八）机长提出的飞行申请。
第二十六条 签派人员拟定的次日飞行计划应当报请航空公司值班经理审定，经批准后，向有关空中交通管制部门申请并通知本公司各有关单位。
第二十七条 航空公司的飞行预先准备会议，通常于飞行前一日进行，由值班经理主持。
航空公司飞行预先准备的内容，主要是汇报飞行的准备情况，研究和解决飞行当中可能发生的问题。协调各部门之间的协作配合，制定特殊情况下的处置方案。
第二节 飞行直接准备阶段
第二十八条 飞行直接准备是在飞行预先准备的基础上，在起飞前所进行的飞行准备工作。
飞行直接准备的内容是：研究天气情况、检查飞行前的飞行准备和地面各项保障工作、决定放行航空器。
第二十九条 签派人员应于飞机起行前一小时三十分收集以下情报：
（一）起飞机场、航路、目的地机场和备降机场的天气实况和天气预报；
（二）航空器准备情况；
（三）有关客货情况；
（四）航路、机场设施和空中交通服务情况；
（五）最新航行通告；
（六）影响飞行的其他情况。
第三十条 签派人员应当检查飞行人员是否按规定时间到达现场进行飞行直接准备，并了解准备情况是否合格。
第三十一条 签派人员发现机组人员思想和健康状况不适合飞行，应当立即采取必要的措施，决定推迟或者取消飞行，并报告公司值班经理。
第三十二条 签派人员应当根据飞行计划认真研究起飞机场、航路、目的地机场和备降机场的天气实况和天气预报以及各项保障情况，在确认飞行能够安全进行后由签派员和机长共同在飞行放行单上签字放行。
第三十三条 签派人员应当认真计算携带油量和允许的起飞重量，并通知有关部门配载、加油。
第三十四条 在未派设签派员的机场，航空器的放行由航空公司委托的签派代理人负责；或者由公司指定的签派室将经签派员签字的飞行放行电报发给该机场的空中交通管制部门转交机长，并由机长签字放行；也可由公司授权机长负责决定放行。
第三十五条 起飞机场的签派员，应当根据需要与降落机场签派员或其代理人对放行事宜进行协商；降落机场签派员或其代理人如遇机场天气和设备不适航，应及时通知起飞机场签派员或其代理人。
第三十六条 为提高航班正常性，航空公司可以安排签派人员为机组填写飞行计划、领取飞行气象情报、航行情报资料并办理离场手续。
第三十七条 签派人员确认航空器可以放行后，应通知有关部门。
第三节 飞行实施阶段
第三十八条 航空器起飞后，签派人员应当按规定及时向签派系统有关单位拍发起飞电报。
第三十九条 签派人员应当随时掌握本签派区起飞机场、航路、降落和备降机场的气象情报。
第四十条 签派人员应掌握本签派区内所签派航空器的飞行动态，在公司频率上与航空器保持联络。在某些地区不能与航空器建立直接联络时，可委托其他部门代为联络，及时了解飞行动态。
第四十一条 降落机场的签派人员收到航空器起飞电报后，应计算预计到达时间并通知有关单位。
第四节 飞行讲评阶段
第四十二条 航空器降落后，降落机场的签派人员应当拍发降落电报，通知有关单位。
第四十三条 降落机场签派人员应当听取和收集机长关于飞行经过和影响飞行的不正常情况的汇报。
第四十四条 对飞行中发生的事故、事故征候和不正常情况，签派人员应当将了解的情况报航空公司值班经理和有关部门。
第四十五条 签派人员应当进行航班正常性统计，分析不正常原因，向航空公司经理提出提高航班正常性的建议。
第四十六条 签派人员应当编写飞行情况简报，呈报航空公司经理，并抄送有关部门。

第四章 不正常情况下的飞行签派工作
第四十七条 因气象、航空器故障、飞行保障设备不工作、以及其他原因，航空器不能按预计时间起飞时，签派人员应当将延误情况和原因，及时通知航空公司值班经理和有关单位、空中交通管制和机场管理机构，以及沿航线签派部门或其代理人。
第四十八条 降落机场的签派员，在本机场天气低于机长最低天气标准时，以及其它原因关闭机场，应当及时通知起飞机场本公司的签派人员和正在飞行的航空器。
第四十九条 航空器延误或取消飞行时，起飞机场签派人员应将修正后的预计起飞时间或取消飞行的决定，及时通知沿线本公司各签派部门或代理人，以及当地空中交通管制和机场管理机构。
第五十条 返航或备降是保证飞行安全的措施。签派人员接到空中交通管制部门通知或航空器的报告需要返航或备降时，应当立即查明原因，向机组提供返航备降的必要协助，并报告公司值班签派员。
第五十一条 航空器决定返航或去备降机场，值班签派人员应立即通知沿线本公司各签派部门或其代理人，以及当地空中交通管制和机场管理机构。
第五十二条 当飞行中发生事故征候，签派人员应当在航空器降落后暂停放行航空器起飞，查明原因，报告公司值班经理并根据其指示进行处置。

第五章 特殊情况下的飞行签派工作
第五十三条 在航空器上发现爆炸物时，签派员应按照下列要求进行处置：
一、航空器在地面时：
（一）当得知航空器上有爆炸物时，应当将该航空器所处位置和状况等情况立即报告公司值班经理、机场管理机构、空中交通管制部门和公安部门；
（二）暂停该航空器的放行，并立即通知有关部门，根据机场管理机构的安排，采取措施将航空器拖至安全地带；
（三）对航空器的检查、清除爆炸物等项工作由公司会同公安部门专门人员负责进行。经处理并确认安全无问题后，方可将航空器拖回规定位置继续执行任务；
（四）如果旅客已登机，通知运输部门将旅客及其手提行李撤至安全地带，并将航空器交专门人员处理；
（五）如果航空器在滑行中，待机长将航空器滑到指定地带后，签派人员应迅速通知运输部门撤出旅客和机组。
二、航空器在空中时：
（一）航空器在起飞过程中，如获悉航空器上有爆炸物，待航空器返航降落并滑到指定地带后，协助机长处置有关情况。
（二）航空器在飞行途中，机长报告航空器上有爆炸物时，公司签派人员应即协助机长选择就近机场降落或迫降，并参与对航空器的援救和处置。
（三）值班签派人员应当立即将有爆炸物情况，报告公司值班经理、有关空中交通管制部门和公安部门。
第五十四条 航空器在空中遇到劫持，签派员应按照下列要求处置：
（一）当接到机长或有关空中交通管制部门通知航空器被劫持时，立即将劫持情况报告公司值班经理及有关部门；
（二）根据劫持情况，立即与有关单位联系，将劫持发生的时间、地点、航班号、航空器型号和登记号、机长及机组名单、旅客人数及名单、剩余油量、机长意图和拟采取的适当措施报告公司值班经理和有关空中交通管制部门；
（三）如能与航空器直接联络，应当根据具体情况和上级领导机关的指示，将继续飞行、返航、就近机场备降或迫降等适当措施通知机长和有关部门。
第五十五条 当航空器发生事故。签派员必须：
（一）立即查明发生事故的航班号、航空器型号和登记号、机组和旅客情况、发生事故的时间、地点、事故情况及可能造成事故的原因，并报告公司值班经和有关部门；
（二）协助空中交通管制部门通知当地政府、驻军以及有关部门，进行搜寻和援救工作；
（三）按照公司值班经理指示，前往事故现场，向事故调查组提供航空器、机组、旅客等有关情况，参与事故调查工作。

第六章 附 则
第五十六条 通用航空器执行作业飞行的飞行签派工作，由航空公司根据本细则和作业情况具体规定，报中国民用航空局备案。
第五十七条 通用航空器执行调机、运输等航线飞行，按照本细则规定执行。
第五十八条 专机飞行签派工作，除按本细则规定执行外，还应当按照民航局专机飞行有关规定执行。
第五十九条 在本细则施行以前发布的其他有关飞签派工作的规定，凡与本细则抵触的，一律以本细则为准。
飞 行 放 行 单 （电报）
ＣＬＥＡＲＡＮＣＥ
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|电报等级 收电地址 |
|PRIORITY ADDRESSEE(S) |
|--------------------------------------------------------------|
|发电地址 申报时间 |
|ORIGINATOR FILING TIME |
|--------------------------------------------------------------|
|许可标志 日 期 起飞时间 |
| CLR DATE TIME OF DEPARTURE |
|--------------------------------------------------------------|
|航班号 航空器型别 航空器登记号 |
|FLIGHT NO. TYPE OF AIRCRAFT REGISTRATION NO. |
|--------------------------------------------------------------|
|飞行航线 |
|ROUTE TO BE FLOWN |
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|起飞机场 |
|DEPARTURE AERODROM |
|--------------------------------------------------------------|
|目的地机场 |
|DESTINATION AERODROM |
|--------------------------------------------------------------|
|备降机场 |
|ALTN AERODROM |
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|起飞油量 |
|TTL TAKE OFF FUEL |
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|其它 |
|OTHER |
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| |
| |
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|签派员： 机 长： |
|DISPATCHER PILOT-IN-COMMAND |
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司法赔偿案件举证责任的法律移植和借鉴

王绪汉

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称行政证据规定）和《关于民事诉讼证据的若干规定》（下简称民事证据规定）两个司法解释的公布实施，标志着民事、行政诉讼的证据规则形成了比较完整科学的体系，各自的举证责任规定也更加完善。但司法赔偿案件的举证责任在法律上仍是空白，最高院也没有明确的司法解释，仍处于三大诉讼改革初期的水平，司法赔偿案件的审理带有严重的超职权主义倾向，与公正效率主题和现代司法理念极不相适应。本文试从国家赔偿案件举证责任的现状，司法赔偿案件与民事、行政案件举证责任的比较等方面，探求司法赔偿案件的举证责任。
一、司法赔偿案件举证责任规定的现状
根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十二条（二）项规定，赔偿申请书应当载明“具体的要求、事实根据和理由”，除此以外，国家赔偿法条文中没有其它有关证据的规定。《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》（下称赔偿案件程序规定）第九条规定：赔偿委员会根据审理案件的需要，可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、案件材料、证明材料或者到人民法院接受调查。第十条规定：赔偿委员会调查材料应当分别进行。除上述规定外，法律及司法解释没有其它有关赔偿案件举证责任的规定。
显然，国家赔偿法第十二条（二）项是对赔偿申请书内容的要求，不是对赔偿请求人举证责任的规定。而根据赔偿案件程序规定第九条，赔偿委员会让哪一方提供证据，提供什么证据，自己应当调查收集哪些证据，如果赔偿请求人或者赔偿义务机关不提供或者不能提供证据应当承担什么责任，如何处理，均无章可循。
2002年，最高人民法院要求各级人民法院赔偿委员会引入听证程序审理国家赔偿案件，山东省法院也于当年制定了《山东省高级人民法院关于司法赔偿案件听证程序的规定（试行）》（下简称听证程序规定），要求全省法院赔偿委员会遵照执行。该规定第十四条规定：听证参加人享有就司法赔偿有关问题进行陈述、申辩、举证、质证的权利；第十五条又规定，听证参加人应当履行“如实陈述，依法举证、质证”的义务。2004年7月，《山东省高级人民法院关于审理国家赔偿案件实行释明制度的暂行规定》第八条规定：要求赔偿，除法律和司法解释规定不需要提供证据证明的情况外，应当提供证明司法侵权损害事实与结果的证据，以及赔偿范围、方式和赔偿的法律依据等，不能提供相应证据或者提供的证据不能证明有关事实的，可能面临不利的法律后果。此规定较听证程序规定有较大发展，明确了赔偿请求人举证的行为责任，但规定的结果责任是“可能面临不利的法律后果”，而不是确定的不利后果。
人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件需要听证，又缺乏必要的举证责任规范，这是司法实践的难题。笔者认为，可以借鉴诉讼案件举证责任的规定采取法律移植手段弥补司法实践的不足。从行政赔偿制度来看，有的国家适用行政诉讼程序解决行政赔偿争议，有的国家适用民事诉讼程序解决行政赔偿争议。 这可以作为司法赔偿案件移植和借鉴民事、行政证据规定举证责任的注脚。
二、行政证据规定之于司法赔偿案件举证责任的移植和借鉴
（一）关于被告举证
行政案件的举证责任要符合行政诉讼的特点。正如最高人民法院李国光副院长在公布行政证据规定新闻发布会上的讲话指出的，行政诉讼是以对被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，合法性审查很重要的内容是审查被告作出具体行政行为时认定事实和它所依据的证据，行政诉讼证据具有很强的案卷主义色彩，应当由被告负举证责任 。故而行政证据规定第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”如此规定是因为，“行政机关作出具体行政行为应当基于已经调查的证据，先调查，后决定——是依法行政的重要程序规则” ，“行政审判是一种由法院对被诉具体行政行为的复审，类似于上诉审。行政审判的事实认定是以行政程序搜集的证据为基础，对其在获取和处理证据及得出事实结论上是否符合法律要求进行审查。被告负举证责任，实际上就是由被告将其被诉具体行政行为的‘案卷’‘移送’给法院。因此，被告负举证责任是行政诉讼的复审性质的必然要求。”
在刑事赔偿程序中，依照国家赔偿法有关规定，赔偿请求人应当先向赔偿义务机关要求赔偿，赔偿义务机关自收到赔偿申请之日起两个月内作出决定，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以向其上一级机关申请复议，复议机关自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请求人不服复议决定或者复议机关逾期不作决定的，赔偿请求人可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。但赔偿义务机关是人民法院的，则不需经复议程序，赔偿请求人可直接向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。所以一般来说，人民法院赔偿委员会审理的赔偿案件有两种情况：一种是赔偿义务机关作出决定的，案件需先经过赔偿义务机关的决定程序，有的还经过了复议程序，这类案件类似于行政诉讼案件，具有“复审性”；另外一种是赔偿义务机关逾期未作决定的案件，不具有“复审性”。
对于具有“复审性”的司法赔偿案件，赔偿请求人在赔偿义务机关决定程序中已经提供了证据，按照检察机关、公安机关、司法行政机关办理司法赔偿案件的规定，赔偿义务机关应当在赔偿决定程序中查明事实，作出决定。赔偿义务机关在决定程序中已经收集了证据，形成“案卷”，赔偿委员会审理这类案件与行政诉讼案件一样具有复审性，因此这类案件的行为意义上的举证责任，应当由赔偿义务机关提供，经复议的，复议机关亦应提供，而且应当提供其在决定、复议程序中的全部证据。
在行政诉讼中，作为行政机关的被告要对其行政行为负举证责任，如果不能证明其行为合法，将承担败诉的后果。司法赔偿案件中的赔偿义务机关是否也承担这种举证结果责任呢？我们来分析具体情形。司法赔偿案件无非赔偿义务机关不予赔偿和对赔偿义务机关的赔偿决定不服两种情形：
——对于赔偿义务机关不予赔偿的案件。此种案件，赔偿义务机关应当提供证据证明其决定正确，能够证明其决定正确的，可以得到人民法院赔偿委员会支持，赔偿义务机关胜诉，不能证明其决定正确，出现真伪不明情况，按照举证责任原理，由负责举证的赔偿义务机关承担败诉后果，其决定被人民法院赔偿委员会撤销。对赔偿请求人来讲，既然真伪不明，其主张赔偿的请求也得不到支持，与维持赔偿义务机关的决定是等价的结果。因此，这种情形的案件没有一方胜诉，为双方败诉。
——对于赔偿义务机关的赔偿决定不服的案件。如果由赔偿义务机关对赔偿决定的正确性负举证责任，举证成功决定被维持，举证不能决定将被撤销。对于超出决定的赔偿请求，让赔偿义务机关举证没有根据，举证不能由对方承担法律后果不符合举证责任设置的目的。
所以，人民法院赔偿委员会审理带有“复审”性质的案件，与行政诉讼案件是不同的，移植行政证据规定让赔偿义务机关承担举证责任不妥。其内在原因还是案件属性决定的，人民法院赔偿委员会可以变更赔偿义务机关的赔偿决定，行政审判不能变更行政机关的具体行政行为。
（二）关于原告举证
行政证据规定第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”行政赔偿是国家赔偿的一部分，因此这条规定对确定司法赔偿案件的举证责任有移植、借鉴价值。行政赔偿诉讼，是因为被告的违法行政行为给相对人造成损害，相对人（原告）提起的赔偿诉讼。在行政赔偿诉讼中，违法的行政行为或者事实行为经过确认是前置程序。既使在同一诉讼中提起的，行政赔偿诉讼与对具体行政行为的诉讼仍然是两个案件，必须对具体行政行为是否违法予以确认，该确认可以在行政诉讼程序中解决，适用行政诉讼的举证责任规则，确认之后再审理赔偿案件。行政赔偿诉讼之所以由原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，行政证据规定的起草人认为，“区分复审性行政诉讼与非复审性行政诉讼仍然是划分原告是否需负举证责任的基本界限。在非复审性行政诉讼中，被告就不能对全部事实负举证责任。非复审性行政诉讼，无从谈起以‘案卷’为基础的复审。当然，此时即使要求被告负举证责任，也是出于‘案卷复审’以外的原因，如可能考虑被告有举证的优势等。” “在行政程序中，原告处于弱势一方，特别是在收集证据上更是处于弱势地位，为保护其合法权益不受违法行政行为的侵犯，诉讼程序中的举证、质证及认证方面必须充分考虑这种因素，使原告在诉讼中与被告处于实质上的平等地位。” 由于行政赔偿诉讼不具备“复审性”的属性，所以在行政赔偿诉讼中不能采用行政诉讼中的被告负举证责任的原则，现行行政诉讼法及司法解释也是这样规定的，在理论和司法实务界的认识也一致。赔偿委员会审理的司法赔偿中“逾期未作赔偿决定的案件”也不具有“复审性”的属性，因此亦不应采用行政诉讼中的被告负举证责任规则。是否应当由原告对行政赔偿诉讼承担全部举证责任呢？最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条（三）项规定，原告要“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实”。按照字面解释，原告须对被诉行政行为与损害事实的因果关系负举证责任。“考虑到证明因果关的难度较大，行政证据规定第五条免除了原告在行政赔偿诉讼中对因果关系的证明责任，只要求其对受到损害的事实举证。” 这里“原告证明具体行政行为与因果关系难度较大”应该是指的被告有客观上的举证优势，即占有较多信息的优势，在行政程序中处于优势地位，而原告占有较少信息、处于弱势地位，“加之原告对被告一方内部组织、加害公务员情况及损害行为依据等很难完全了解。” 显然，行政证据规定确定行政赔偿诉讼中由原告对被诉具体行政行为造成的损害事实承担举证责任，完全符行政赔偿诉讼的案件特点。至于“因果关系”，由于该司法解释没有明确规定“因果关系”的证明责任由哪一方负担，容易造成司法实践中的混乱。由于司法行为较行政行为具有更强的强制性，司法机关的优势地位更明显，赔偿请求人的地位更弱，司法机关占有更多的信息，赔偿请求人占有更少的信息等特点，因此司法赔偿案件应当免除赔偿请求人对违法司法行为造成损害事实的因果关系负举证责任，理由更为充分。如被刑事拘留的嫌疑人人身伤害的因果关系，嫌疑人的人身完全被公安机关控制，对于伤害其身体的工具等证据无法提取，免除其对违法司法行为造成损害事实的因果关系举证责任，符合司法赔偿案件的属性。是否应当由司法赔偿义务机关负担对违法司法行为造成损害事实的因果关系举证责任呢？本人认为，由司法机关对违法司法行为造成损害事实的因果关系负担举证责任也是不妥当的，因为这个因果关系既不是其主张，又对其不利，如果让其承担举证责任，就象刑事诉讼中让被告人自证有罪一样，是不恰当的。较为合理的方案应当是：赔偿请求人对违法司法行为造成损害事实的因果关系负有初步举证责任或者称为释明责任，也可以叫做合理的说明责任。这个说明责任要求赔偿请求人说明损害结果是因为违法司法行为造成或可以造成即可，这个说明可以用证据证明，也可以分析说理，只要令人信服地达到违法司法行为可以造成所指的损害结果即可，而不必达到违法司法行为造成损害的确定结果。
赔偿请求人对因果关系的合理说明责任，主要是基于对司法赔偿案件的特点考虑，如司法机关的优势，赔偿请求人的弱势，司法行为的过程由司法机关控制，赔偿请求人被动服从，司法行为具有国家强制力保障，司法机关掌握控制信息量大的优势等。如在刑事拘留中刑讯致伤的事实，如果让赔偿请求人提供证据证明因果关系，赔偿请求人除了自己的陈述和自身伤情外，如刑讯工具、证人证言等是没有可能提供的，但是让其进行合理说明完全能够做到。因果关系是构成司法赔偿的必要条件，仅由赔偿请求人合理说明，就认定存在因果关系，有可能造成一些案件的法律事实与客观事实距离较远甚至相反。为了实现法律事实与客观事实的尽量接近，考虑到赔偿义务机关在人力、技术、资金、职能上的资源等优势地位，控制、占有较大量的信息、是责任主体的代表和侵权主体等特点，调动其在赔偿程序中的积极、主动性，应当确定赔偿义务机关对证明“因果关系”承担一定的举证责任。赔偿义务机关应当提供证据证明其违法司法行为与赔偿请求人提出的损害结果没有因果关系，如果不能提供证据证明或者所提供证据不能充分证明违法行为与损害结果没有因果关系，则赔偿请求人的合理说明成立，认定违法行为与损害事实存在因果关系，这就明确了赔偿义务机关负有排除“因果关系”的责任。如司法机关查封、扣押等侵犯财产的违法行为，被查封、扣押的财产或者是司法机关保管，或者是委托他人保管，或者责令赔偿请求人自己保管，司法机关仍然具有控制被查封、扣押财产的优势，决定如何处理、何时处置等，仍然比赔偿请求人占有更多的信息优势，即便是责令赔偿请求人保管，司法机关也具有监管义务，如果出现被查封的财产损害（如腐烂等）是违法查封造成的，如超标的查封等，让赔偿义务机关对“因果关系”负排除责任，也完全合情、合理。
三、民事证据规定之于司法赔偿案件举证责任的移植和借鉴
民事证据规定第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”这种“谁主张、谁举证”原则基于民事诉讼当事人地位平等的特点，赋予当事人均等的举证责任。由于司法赔偿案件的赔偿请求人和赔偿义务机关地位不平等，不能照搬这一规则。但由于司法赔偿案件中赔偿请求人的人身和财产损害与民事案件的人身和财产损害相类似的特点所决定，赔偿请求人应当对其主张的损害事实承担举证责任。
民事证据规定第四条规定的八种侵权诉讼的举证责任，有的对司法赔偿案件具有移植、借鉴价值。第一，因新产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼，由制造同样产品的单位或者个人对其产品制造方法不同于专利方法承担举证责任。第二，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。第三，因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。上述三类民事侵权的举证责任都是在“谁主张、谁举证”一般规则基础上采取的举证责任倒置。如原告都应对主张的损害事实、损害结果等负举证责任，由被告对免责事由、损害行为与损害结果不存在因果关系承担举证责任（举证责任倒置）。举证责任倒置的原因，主要是考虑被告的举证优势即占有控制证据，相比原告具有技术、资金、知识优势，损害事实的产生在被告的控制之下等特点。民事诉讼证据规定的几种举证责任倒置情形，完成是与这些案件自身的特点属性相适应的结果。司法赔偿案件的特点，与上述几类民事侵权案件具有类似特点，如司法赔偿义务机关控制司法活动的进程，赔偿请求人在司法活动中处于被动的弱势地位，司法赔偿义务机关占有、控制大量信息证据，具有强大的资金、人力、物力、技术资源，熟练掌握法律专业知识等等，这些特点决定了在司法赔偿案件中应当由赔偿义务机关对其违法司法行为与赔偿请求人的损害事实之间不存在因果关系和免责事由承担举证责任，只有这样才能体现实质意义上的公平，也只有这样才能真正做到保护弱者，实现国家赔偿法的立法宗旨，兑现宪法的尊重和保障人权的庄严承诺。
四、简短的结论
综上所述，司法赔偿案件可以移植和借鉴民事、行政证据规定关于举证责任的有关规定，以弥补司法实践法律适用的不足。进行举证责任法律移植和借鉴的要旨可以概括如下：
（一）赔偿请求人的举证责任：1、赔偿请求人应当对违法司法行为造成的损害事实、损害结果提供证据。2、合理说明违法的司法行为与损害结果的因果关系。
（二）赔偿义务机关的举证责任：1、提供证据证明免责事由。2、提供证据证明违法的司法行为与损害结果之间不存在因果关系；如果举证不能，则赔偿请求人合理说明违法的司法行为与损害结果的因果关系成立。3、有权利提供证据否定赔偿请求人主张的损害事实、结果，不能否定的，不免除赔偿请求人的举证责任。