关于查处走私、投机倒把经济案件的若干规定

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论我国诉讼调解与人民调解之互补和衔接

刘惠冲 黄 端

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。它在经历了几度辉煌后，到了上一世纪90年代，在中国进行市场经济和法治建设的进程中却遭受了空前的挑战与危机。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点；加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显
(南通市两级法院自1990年至2001年，收案增长率达到207%；盐城中院，1999年有在编干警368人，2003年降为245人，人员减少了三分之一强，案件数却在持续增加。 )，而法院一度为强调高效而追求当庭判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，不仅使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，被誉为“东方经验”的调解制度重新引起了全社会的重视。然而，如何认识新时期诉讼调解和人民调解的功能优势和价值倾向?如何运用他们之间的功能差异及其互补关系来克服我国现行诉讼调解和人民调解的弊端，解决其面临的问题?如何合理整合和有效利用现有的资源，促进对社会纠纷和矛盾的化解，实现社会的和谐稳定?各地法院纷纷进行了诉讼调解的适度社会化、实行诉讼调解和人民调解的联通互动等诸多探索性改革。笔者试图博采众长，以优势功能互补的视角探讨诉讼调解和人民调解的衔接问题。
　　一、我国诉讼调解与人民调解互相结合、相互补充的历史渊源及发展
（1）调解作为中国传统法文化的重要资源，被视为远东法系或中华法系的基本标志之一。早在西周的铜器铭文之中，已有调解的记载。在漫长的中国古代社会发展中，形成了一个多元化的纠纷解决机制。调解在古代不仅是民间社会的各种血缘和地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,即使在官方衙门的公堂上，它也是与审判和判决密不可分的纠纷解决的主要手段。调解基本上是民间调解与官府调解同时并重，相辅相成。在实际的纠纷解决中官府调解和民间调解往往相互配合，形成一种互动关系，正如黄宗智在对清代法律制度中研究所描述的：“事实上，清代的民间调判制度是建立在两者的结合上的，即以判决为主的正式系统和以和解为主的非正式系统的结合。这套制度的运作取决于两者的相互配合以及两者之间相互作用的空间。”
（2）近代调解制度的雏形孕育于第一次国内革命战争时期的农民运动大潮中，当时的农民组织 都设有负责调解仲裁的机构。在第二次国内革命战争时期，调解制度得到进一步的发展，但这一阶段是以基层政府调解为主，仍属于诉讼外的人民调解的范围。调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段，并形成制度化的系统，成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解，群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式，而且出现了司法调解，并发展为著名的“马锡五审判方式”.由此，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的纠纷解决机制。
（3）建国后，我国先后通过一系列法律,法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有机结合。我国民事诉讼法第16条规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正，这就从法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督。
2002年9月5日最高院审委会第1240次会议通过，2002年11月1日起的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》确立了人民调解的法律效力。
（4）中华民族心理素质也是影响我国调解制度长盛不衰的重要因素。所谓民族心理素质，就是指各民族在形成和发展过程中，凝结起来的表现在民族文化特点上的心理状态。它是在民族共同语言、共同地域、共同经济生活的基础上形成和发展起来的，反映了一个民族的共同心理特点。民族心理素质作为一种客观存在的精神现象，由民族的感情、意志、性格、气质以及民族自我意识等诸种要素构成。不同的民族，在基本人生态度、情感方式、思维模式、致思途径、价值观念等方面，有着很大的差异。中华民族共同心理素质具有以下五个特点：
①内向、温顺、自尊自重的心理素质；②安分守已、追求和谐的心理素质；③诚实、友好、谦让的心理素质；④克已、宽容、豁达大度的心理素质；⑤富于同情、助人为乐的心理素质。中华民族心理素质对我国人民调解制度的影响主要体现在以下三个方面：①纠纷当事人愿意选择调解方式解决争端；②第三者乐于充当义务调解人；③有助于提高调解的成功率。
从实践的情况来看，人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用，有利于减轻法院的负担，保证司法资源的合理有效利用。 江苏南通市于2003年4月成立了社会矛盾纠纷大调解中心。全市所有的县（市、区）和乡镇，都建起了社会矛盾纠纷调解中心，形成了县、乡有中心，村有调委会，组有民调小组，十户有调解信息员的大调解网络。把人民调解注入了民间调解、行政调解、司法调解综合联动的丰富的内函。南通市调解组织的健全，调解机制的创新，有力地促进了农村社会矛盾的及时发现和化解。 2004年上半年南通市两法院的总收案数为30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。
从以上的历史回顾可以看到，中国从古到今一直有着民间调解与司法调解互相结合，互相协调，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会治理效果。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收，借鉴和创造性转化的必要。江苏南通市的社会矛盾大调解机制在规范、加强人民调解方面作了有益的偿试，夯实了人民调解这个社会稳定的“第一道防线”。
二、优化诉讼调解和人民调解的功能，实现优势功能互补
(一)诉讼调解和人民调解之同质性的功能优势
相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。
（1）来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本），这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。
（2）诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。
（3）诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。
（4）诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。
（二）诉讼调解和人民调解之特质性的功能优势
（1） 诉讼调解之功能优势
诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。她具有如下功能优势：
①主持调解的法官具有专业的法律知识和法律职业道德。
②调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。
③当事人对诉讼调解的认同度高。在南京、苏州、扬州和徐州等地区的问卷调查中，我们发现，未经法官的任何提示或引导的情况下，有92.4%的当事人愿意在法院主持下进行调解。当事人对于调解达成的协议也多能自觉履行。
④诉讼调解更能促进当事人自觉履行义务。近三年来江苏省南通市两级法院调解结案的案件中当事人能够主动履行调解协议的占80%，其中，调解协议达成后当场履行的大约占30%；连云港市两级法院调解结案的案件中当事人申请强制执行的比率低于10%。
⑤法律赋予法院的司法审查职能贯穿于诉讼活动始终，包括立案、审理、执行等各个阶段。
⑥诉讼调解作为弥补判决功能局限的有效手段，得到了绝大部分法官的认同和青睐。他们以现行诉讼法之规定为依据，坚持诉讼调解制度。
⑦诉讼调解从客观上讲能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和司法成本。诉讼调解是在和平友好的氛围下，通过法官的教育疏导，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。司法实践中，调解案件极少出现申诉、上访、缠访的现象。
⑧刑事调解对被告人、被害人和公共利益的平衡保护有其独特的价值。刑事调解由于有被害人和被告人的直接参与，并有对自己主张处分的权利，被害人更容易恢复物质和精神的损害，被告人通过向被害人直接认罪悔过，赔偿损失，获得谅解，不承担或者少承担刑事责任，有利于他尽快回归社会，对于社会而言，受到破坏的社会关系得到了被告人和被害人的共同修复。
⑨随着司法实践的不断丰富和法学理论的不断深化，行政诉讼案件引入或者部分引入调解机制，目前已逐渐成为行政法学理论界和行政审判实务部门的共识。我们不能忽视行政诉讼中隐晦调解的功能作用。
（2）人民调解的功能优势
　　人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。她具有以下功能优势：
①有专门的组织形式和程序规定。
②与诉讼调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。
③人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调查事实真相。
④有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的诉累。
⑤有基层人民政府和基层人民法院作指导。
⑥人民调解不收取费用。
（三）诉讼调解和人民调解之弊端
（1） 诉讼调解的弊端
①现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益；
②调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益；
③由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿；有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。
④刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。刑事调解所用的审理期限偏长，影响刑事案件审理的审限，不少审判人员反映大部分案件调解结案比判决结案所付出的时间和精力更多，许多案件多次调解才能达成协议。如泰州市两级法院2003年度共调解结案自诉案件和附带民事诉讼案件204件，其中多次调解的占86%，审理周期有的甚至超过了100天。
（2）人民调解的弊端
①人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局；
　　随着我国经济的增长，社会主义市场经济体制的不断完善，人民法制观念的增强，我国的劳动争议案件近年来不断增多。据不完全统计，平均每年以40%的速度在增加，给我国的法制建设带来了相当大的压力，同时也影响着社会的和谐。与此同时，我国的劳动法律法规虽然在不断完善，但是许多的漏洞同样也在影响着劳动市场。为了进一步完善我国的劳动市场，加强劳动争议解决机制的研究是很有必要的。

　　一、我国目前的劳动争议解决机制

　　《劳动法》第七十七条规定用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。第七十九条规定劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据我国的《劳动法》，我国劳动争议案件的处理办法主要是：

　　（一）劳动争议和解。即当事人双方自行协商，达成解决劳动争议的协议，和解无法定的规则和程序，无第三人参与。协议的达成和遵守完全由双方自愿。

　　（二）劳动争议调解。即在第三人主持下，通过说服、劝导，使劳动争议在当事人双方的互谅互让中得以解决。我国立法所允许的调解包括劳动争议调解委员会调解、劳动争议仲裁委员会调解和人民法院调解。

　　（三）劳动争议仲裁。指劳动争议仲裁机构对当事人请求解决的劳动争议，依法居中公断，进行调解、裁决。劳动争议仲裁经一方当事人申请即可启动，不以另一方当事人的同意为条件，因此是一种强制仲裁。劳动争议仲裁的时效为60天。

　　（四）劳动争议诉讼。指劳动争议当事人不服劳动争议仲裁机构的仲裁裁决，依法向人民法院起诉并由人民法院让法律规定的程序进行审理和判决的活动。我国的劳动争议诉讼由法院民庭审理，适用民事诉讼程序，实行两审终审。

　　现行法规定了和解、调解、仲裁、诉讼四种处理劳动争议处理方式 。在这四种方式中，和解和调解并非必经程序，当事人可以不经和解或调解而直接向劳动仲裁委员会申请仲裁，也可在和解和调解不成时再申请仲裁。不过劳动仲裁是诉讼的前置程序和必经程序，只有对仲裁裁决不服时才可向人民法院提起诉讼。

　　二、现行劳动争议解决机制存在的问题

　　我国现行的劳动争议解决存在着许多问题，不能很好地解决现实劳动争议问题。归纳起来，主要有如下几个方面：

　　（一）调节制度作用不大

　　《劳动法规定》用人单位可以设立由职工代表、用人单位代表和工会代表组成的劳动争议调解委员会调解劳动争议。但大多数用人单位没有设立劳动争议调解委员会，即使有的设置了，也不能发挥其应有的作用，反而被企业所控制，不能很好地调解劳动争议问题。

　　（二）仲裁前置不尽合理，仲裁制度也存在问题

　　仲裁是指争议双方当事人自愿将其争议提交给第三人作出公正的裁决。仲裁的基本原则就是自愿，即是否仲裁由当事人自愿选择，是当事人对自己权利的处分，只有劳动争议双方当事人在争议发生前或发生后取得了关于仲裁的一致意思表示，仲裁机构方可受理。我国《合同法》及《仲裁法》对经济争议、民事争议的仲裁采用的都是当事人自愿原则，而现行劳动争议中实行的却是强制仲裁的原则，只要一方当事人递交了申请书，劳动仲裁机构即可立案，无需征得对方当事人同意。这一点严重违背了仲裁自愿的原则。

　　《企业劳动争议处理条例》第三十条 当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起十五日内，可以向人民法院起诉；期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。这就是说，如果劳动争议双方当事人只要有一方在合理的诉讼时间内提起诉讼，那么仲裁委员会对劳动争议案件作出的裁决书就不能产生相应的法律效率。这种效力的发挥需要人民法院的判决下达后才有效力。所以这相应的造成了客观上的成本增加，也就是仲裁阶段成本的增加。所以从另一个侧面也反映了先裁后审制度的弊端。同时，在现实情况中，量仲裁案件积压很久都得不到处理，当事人权益难维护，办案质量难保障。这样往往加剧了劳动矛盾，使得劳动争议案件复杂化，劳动双方矛盾进一步尖锐。

　　随着司法考试的进行，法律职业共同体逐步建立，主任、法官、检察官、公证员均纳入这一范畴。而劳动争议仲裁作为一种准司法行为，其仲裁员并未有此方面的要求，其准入要求较低，难以保证高效、公正地作出裁决。

　　（三）解决过程程序多、周期长

　　目前的劳动争议解决机制实行的是“一裁两审”制度。“一裁”，即劳动仲裁；“两审”，即申诉人不服劳动仲裁部门的裁决，可在收到裁决书之日起15日内向法院起诉，对一审法院判决不服的，当事人还可以在收到判决书或裁定书之日起15日内上诉。法院审理一审案件审限6个月，经过院长批准可以延长6个月；二审案件审限3个月，经过院长批准可以延长3个月。经过上级法院批准还可以延长3个月。由此可见，一件劳动争议案件不超审限都要经过11个多月才能有最终结果。劳动纠纷案件往往需要很多的程序，需要经过很长的时间。

　　（四）劳动监察，执法乏力。大量因违法侵权引发的劳动争议得不到有效遏制，职工合法权益难保障。我国绝大多数劳动争议因用人单位侵犯劳动者法定权益而引发，如拖欠工资、不缴纳社会保险费等。凡劳动保障监察执法到位的，劳动者权益就能及时得到保护，由此引发的劳动争议就大量减少。凡劳动保障监察执法消极乏力，将劳动者投诉拒之门外，或受理后不执法、不作为的，劳动侵权行为就难以有效遏制，由此引发的劳动争议就无法及时处理，劳动者权益就难以保障。

　　三、劳动争议处理制度改革的建议

　　（一）实行仲裁自愿

　　仲裁自愿是指劳动争议调解机构调解不成或当事人不愿意调解，当事人可以共同协商将劳动争议交与劳动仲裁机构仲裁，双方协商不一致的直接进入审判程序。裁审并列指仲裁的不得再提起诉讼，已进入诉讼的不得再申请仲裁。仲裁裁决为一裁终局。 这样既符合当事人意思自治的需要，也能实现劳动仲裁的立法目的。仲裁是指争议双方自愿将争议交给权威、公正的第三方裁决，并自愿接受该裁决。进入仲裁，完全是当事人信任仲裁机构并自愿选择的结果。一裁终局能避免为履行程序而走过堂的尴尬，能更好地发挥劳动仲裁机构的主动性、强化仲裁员的责任心，提高劳动争议案件的处理效果和质量，充分发挥劳动仲裁制度高效的优势。 有利于保护当事人的诉权。在劳动争议处理程序中，向人民法院提起诉讼对于当事人而言，是最后一道保护屏障，它直接关系到当事人的劳动权益最终能否得到保护。在解除了仲裁前置的束缚之后，当事人的诉讼权利能得到有效的保障。有利于保护当事人的权利，又可以节约诉讼资源。实行这种体制能缩短劳动争议处理的周期，提高劳动争议处理工作的效率，降低劳动争议处理成本，使劳动争议双方当事人尤其是劳动者的合法权益得到及时有效的保障。裁审并列避免了又裁又审，节约了诉讼资源。

　　（二）尽快完善劳动争议监察机制

　　强化劳动保障监察机制，建立问责制，明确责任追究，保障执法到位，有效遏制因劳动侵权行为引发劳动争议得不到及时处理的问题。完善劳动保障监察与劳动争议仲裁衔接机制，违法问题由劳动保障监察部门执法，不得推诿扯皮。建立劳动保障监察与法院协调制度，研究解决行政执法与强制执行的衔接问题，最大限度强化执法效力，维护劳动争议当事人合法权益。建立工会与劳动保障监察部门协调处理劳动争议联动机制。凡因劳动侵权行为引发的劳动争议，劳动者向工会反映的，工会应及时通报劳动保障监察部门，督促并配合其行政执法，及时、有效维护职工合法权益。

　　（三）建议建立独立的劳动仲裁机构，确保劳动仲裁的独立和公平