收回国有土地使用权补偿法律问题/闫凤翥

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工业和信息化部


全国制盐工业结构调整指导意见


　　盐是人民生活的必需品，也是化学工业的基础原料，广泛应用于其他行业属资源性产业，在国民经济中占有重要地位。而以食盐为载体，通过食盐加碘普及碘盐供应，是我国实现消除碘缺乏病目标，保障人民身体健康的有效措施，是党和国家赋予盐行业的特殊任务。但是，企业组织结构、产业结构、产品结构、区域布局不合理等问题在盐行业中普遍存在，已严重制约盐行业的健康发展，导致行业资源利用率低，整体竞争力落后，经济效益差。通过结构调整振兴制盐工业，是保障盐行业健康有序发展的重要举措。“十一五”期间，必须树立和落实科学发展观，抓住重要战略机遇期，以结构调整为中心任务，采取各项有效措施，全面提高行业核心竞争力，加快制盐工业的发展，更好地满足国民经济建设和社会发展的需要。

　　一、制盐工业结构调整的重大意义

　　（一）我国制盐工业经过建国以来50余年的发展，已形成位于东部沿海的10个海盐区、中南和西南的10个井矿盐区和西北的3个湖盐区。改革开放以来，通过科技攻关和技术改造，不断改进生产工艺、技术、装备水平，结构调整有所进展，综合利用初见成效，产品质量稳步提高，盐的总产量以年均5—8%的速度持续增长，已由建国初期的年产不足300万吨增加到2004年的4200万吨，年产量和需求量均居世界第二位。以食盐加碘，防治碘缺乏病为主要内容的食盐专营工作不断取得新的进展，上世纪九十年代末，国家投资近10亿元的加碘盐工程，建成年产818万吨的碘盐生产和加工能力，保证了合格碘盐的生产和产品质量，碘盐覆盖率达到95%以上，对实现我国消除碘缺乏病阶段性目标发挥了极其重要的作用。

（二）当前，制盐工业普遍存在企业“多、小、散、弱”的粗放型经营状况，生产技术及装备水平薄弱、资源浪费严重、产品品种单一、附加值不高、劳动生产率低、经济效益差，整个行业缺乏核心竞争能力。海盐区抗灾能力弱，生产波动性大，产品质量难以提高，卤水资源浪费严重；井矿盐区产品能耗居高不下，岩盐开采率低；湖盐区受运输条件限制，无法发挥资源优势，综合利用水平低。这种落后的生产状况严重制约了制盐工业的健康发展，对增强行业整体竞争力，安全有效地满足国内化工行业市场需求和人民生活需要造成诸多不利影响，已不适应社会主义市场经济的要求。

（三）《国务院关于投资体制改革的决定》已将制盐项目列入政府核准的投资项目目录。但目前，相应的行业准入标准低，部分地区和企业出现了违规建设、盲目扩大盐产能的趋势。因此，通过结构调整，规范企业投资行为，加强政府对制盐生产能力的宏观调控，引导行业提高技术水平是十分必要的。

（四）我国国民经济快速发展，人民生活水平日益提高，为盐产品提供了广阔的市场需求和强劲的发展动力；科学发展观深入人心，市场竞争氛围增强，为结构调整创造了良好的外部环境。积极应对经济全球化挑战，抓住新的重要战略机遇期，加快结构调整步伐，对推动制盐工业持续、健康、协调发展具有十分重要的意义。

　　二、指导思想、总体目标和基本原则

　　（五）指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，坚持科学发展观，以结构调整为突破口，以体制创新为保障，转变经济增长方式，构建节约型发展模式，提高核心竞争力，推进制盐工业健康发展；在保证合格碘盐供应的同时，全面构建起结构优化，布局合理，效益提高的新型制盐工业体系。

　　（六）总体目标

　　 到2010年，我国制盐工业结构调整取得实质性进展，发挥区域优势,合理产业布局,有效满足国民经济和社会发展需要；形成若干具有核心竞争力的大型盐业企业集团，优化资源配置,依托大型制盐企业集团建立稳定有效的食盐供应体系;通过技术创新和结构优化，以盐的终端产品为目标，延长产业链,调整产品结构，开发高附加值产品，提升行业的整体效益；提高资源的综合利用率，促进盐、盐化工、卤水养殖的共同发展，增强行业综合实力；引进循环经济发展模式，实现盐业资源的合理开采和综合利用，提高行业经济的运行质量，提高国际竞争力。

　　（七）基本原则

　　1、合理调控总量，保证有效供给。以市场需求为导向，充分发挥市场配置资源的基础性作用。合理控制制盐生产能力的增长，坚持发展增量与淘汰落后产能相结合，避免产销失衡，引导、满足和丰富市场需求。

　　2、协调区域发展，有序调整布局。合理配置资源，优化生产布局，充分考虑资源利用、能源供给、市场分布、环境容量、交通运输等综合因素，稳定发展海盐，有序发展井矿盐，按需发展湖盐。

　　 3、优化产业结构，改进发展模式。以技术创新与传统制盐工业结构调整相结合，积极研发和采用现代高新技术和先进适用技术，大力提高盐业资源的合理开发和综合利用水平，注重清洁生产和节能生产，使卤水化工、水产养殖、盐田生物产业成为制盐工业新的经济增长点，达到质量、结构、效益、环境的协调发展。

　　4、稳定食盐专营，保证碘盐供应。建立依托优势制盐企业的食盐供应体系，实施食盐流通现代化，以食盐专营保障全国合格碘盐的供应。

　　5、深化体制改革，促进机制创新。按照现代企业制度的要求，实现政企分开，加快制盐企业改革的步伐，促进国有企业的改组和改制，培育法人治理结构健全、拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的大型企业集团，为结构调整奠定坚实的体制基础。

　　三、加强宏观调控，保持总量平衡

　　（八）制定总量及分省控制目标。主要通过现有企业的扩建和技术改造，合理增加产能，保证市场供应。全国制盐生产能力由2004年的4740万吨，控制到2010年的6500万吨（包括600万吨液体盐），年增幅控制在5%以内。

　　（九）根据盐区特点，发挥各自资源优势，明确产业方向。海盐发展以化工用盐为主，北方海盐应稳定生产面积，重点通过提高单位面积产量实现原盐的稳产高产；改善制盐工艺，提高原盐质量；大力发展卤水化工和盐田生物产业；南方海盐应逐步缩小产能。井矿盐要有序发展，注重采用高效、防腐设备节能降耗，提高岩盐采出率和自控水平；根据市场条件，适当增加液体盐比重；实现卤水净化、盐硝联产和热电联产，防止低水平重复建设。湖盐以盐湖资源开发为主，通过改善运输条件增加市场供给量；保护湖区环境，重点发展钾盐、锂盐、镁盐等高附加值产品。地下卤水（主要分布在山东莱州湾）资源要合理适度开采，加强综合利用。

四、促进企业组织结构调整，培育和发展大型盐业企业集团

（十）逐步改变制盐企业“多、小、散、弱”的落后状况。2010年前，要逐年关闭、淘汰各盐区经济规模以下的独立经营的制盐企业，具体规模为：海盐年产30万吨，井矿盐年产10万吨，湖盐年产10万吨。坚决取缔违法营业的盐场（厂）。

（十一）培育和发展大型企业集团。鼓励大中型盐碱企业形成紧密联系，建立战略联盟，相互参股，共同发展；鼓励大型制盐企业兼并、改造中小型盐场（厂），建立跨行业、跨区域、跨所有制的大型企业和企业集团。鼓励大型制盐企业建立自己的知名品牌，通过扶优限劣，优化企业组织结构，提高产业集中度。排名在前20位的生产企业，其制盐生产能力由2004年占全国总产能不足50%提高到2010年的60%以上，食盐定点企业由现在的121家调整到50家以内。

（十二）积极探索国有资本的多种有效实现形式，发展混合所有制经济。积极推行股份制改革，实现投资主体多元化。鼓励制盐生产企业吸引国内各类资本，加快建立现代企业制度的步伐，建立和完善公司法人治理结构，积极探索国际化经营的有效途径，增强开拓国际市场的能力。

五、积极推动盐业科技进步，加大技术研发力度，促进行业新工艺、新技术、新设备的产业化进程

（十三）对制盐工业亟需解决的关键技术及先进适用技术要积极研究，加以推广，提高盐行业工艺、技术及装备水平，重点是：

　　—北方海盐大型收、运、储成套设备的应用；

—北方海盐塑苫技术及设备；

—海盐卤水提取钾、溴、镁及其深加工的新技术；

—利用盐田生物调节技术提高海盐的单产和质量；

—引进和消化吸收海盐的洗盐技术及设备；

—盐田生物（卤虫、盐藻、螺旋藻、轮虫等）的增养殖和深加工技术；

—井矿盐新型蒸发器及关键设备的研究；

—制盐设备耐腐蚀材料的优选及推广；

—大面积连通井组提高采出率的开采技术；

—岩盐水溶开采及制盐过程的自动监测和控制技术；

—盐硝联产技术的推广及应用；

—盐湖补水技术；

—盐湖卤水资源综合利用提取钾盐、锂盐新技术。

（十四）鼓励现有制盐企业推广、采用高新技术及先进适用工艺、技术和装备进行技术改造。新建装置及设备应按最新工艺技术要求进行优化设计。

（十五）重点扶持专业科研院所、教育、勘察、设计单位的技术研发平台；鼓励大型企业集团建立企业研发中心，推进产、学、研的联合协作，加快科技成果的转化，建立成果产业化试验基地。同时在大型制盐企业建设结构调整成果示范基地，并给予必要的资金支持。

（十六）注重清洁生产和节能生产。海盐区推行苦卤综合利用、盐田生物技术应用、海洋化学资源综合利用，逐步实现“零排放”；莱州湾地下卤水资源进行保护性开采，实现盐溴联产，综合利用；积极研究盐穴用于储油、储气等可持续利用；加快盐硝联产技术的引进和消化吸收，推广卤水净化、分效预热、热电联产等节能技术；加强湖盐区的环境保护，提高卤水综合利用水平。

（十七）按照《国家职业标准》有关“制盐企业工人技术技能等级”要求，建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工技术培训和继续教育，加强职工技能培训，提高职工队伍素质。

六、开发多品种盐，优化产品结构，建立制盐工业新型产业格局

（十八）把盐业独有的资源优势转化为效益优势，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机结合。根据本地区和本企业的资源条件和外部环境，形成特色化、差异化主导型产业格局。支持资源综合利用率高、环保和支农项目，并在税收方面给予优惠，引导和扶持其健康发展。卤水化工、水产养殖、盐田生物及其他多种经营产业在盐业经济总量中的比重由目前的15%达到40-50%；卤水化工产品总量由目前150万吨达到2010年的300万吨以上。

（十九）大力研发盐的系列产品，提高产品附加值。重点发展畜牧盐、公路化雪用盐、医药用盐、各类生活用盐、高纯度工业盐等。根据制碱业的需要，重视液体盐的开发和建设。到2010年，盐的新品种要由目前的不足百种达到200种以上。井矿盐中液体盐比重由2004年的12%提高到20% 以上。

在生产、经营和开发盐产品的同时，要制止盐产品，特别是普通生活用盐的过度包装。

七、构建依托优势制盐企业集团稳定的食盐供应体系，推进食盐流通现代化，保障人民生活需要

（二十）食盐定点企业向优势企业集团集中，食盐生产计划向优势企业倾斜。鼓励定点生产企业开发多品种食盐，提高产品附加值。

（二十一）防治碘缺乏病是一项长期任务。食盐作为特殊商品，关系到人的生命安全和社会稳定，必须高度重视。理顺食盐流通管理体制，推进食盐经营集团化、产销一体化进程。贯彻实施《食盐流通现代化实施方案》，加快推进食盐流通现代化，建立新型的食盐市场供应体系，切实保证合格碘盐安全有效供应。

八、严格实行核准制，引导、规范制盐工业健康有序发展

（二十二）严格实施制盐项目的核准制。新建、改建和扩建制盐项目，需由国家发展改革委核准，坚决防止低水平重复建设和盲目投资建设。

（二十三）盐业生产布局上，不谋求生产规模的单纯扩大，以可持续发展（生产）为主要考虑因素，原则上不鼓励单独新建盐厂。主要依托现有制盐企业，结合兼并、重组，在资源、原料、运输、市场消费具有比较优势的地区进行改造、扩建。改扩建项目新增能力要和淘汰落后的生产能力相结合，优先支持盐碱同步配套项目建设。

（二十四）在总量控制下，新建、扩建和改建的制盐项目，其规模、布局、工艺及装备、能源消耗、产品质量和资源综合利用等指标必须符合下列相关指标要求。

—生产规模。海盐场应达到80万吨以上，海水制盐生产面积单产达到80-100吨/公顷；真空制盐厂年产能达到60万吨以上；湖盐场年产能20万吨以上。

—劳动生产率。北方海盐企业劳动生产率达到1000吨/人.年以上，井矿盐企业劳动生产率为3000吨/人•年，湖盐企业劳动生产率为1500吨/人•年以上。

—工艺与装备。北方海盐区推广应用塑苫技术及设备，结晶池塑苫率达到80%以上，应用大型收、运、储成套设备，机械化率达到80%以上；井矿盐区采用盐硝联产、分效预热、热电联产工艺和技术，全部采用计算机集散控制技术、卤水净化和自动化包装；湖盐区积极推广采盐机和采盐船，机械化采收率达到80%以上。

—综合利用和能耗。北方海盐企业苦卤利用率达到50%以上（含地下卤水制溴后母液）；井矿盐企业全面实现可控的矿山开采，岩盐矿石的采收率由15%左右提高到25%，吨盐综合能耗为140公斤标煤。

—产品质量。工业盐、食盐达到最新国家标准，提高产品质量档次。特殊用盐满足用户要求。

（二十五）现有企业必须采取有效措施，在2010年前逐步达到上述相关指标要求，2010年末仍未达标的企业要限期整改或关闭。新建、改扩建项目达不到上述相关指标要求的，一律不予核准。

（二十六）对不履行核准制和不符合本指导意见的项目，国土资源部不予办理土地使用手续，工商管理部门不予登记，商务管理部门不批准合同和章程，金融机构不提供贷款和其他形式的授信支持，海关不予办理免税进口设备手续，质检部门不予颁发生产许可证，环保部门不予审批项目环境影响评价文件和不予发放排污许可证。

九、完善法规政策环境，加强组织领导，提升行业总体竞争力

（二十七）发挥标准化在提升行业整体竞争力中的作用，提高相关产品质量的国家标准、行业标准和企业标准的等级，加快制订《制盐工业排污标准》，提高行业准入标准，使标准成为实现产业升级、结构优化的桥梁，提高参与国际竞争的能力。

（二十八）各级政府应帮助承担大型制盐企业集团解决剥离企业办社会职能等历史包袱，国有资产管理部门要积极推进国有资产重组，财政、税收、金融、土地、环保等有关部门对减员、减债、减负，实施政策性破产、主辅分离等方面给予必要的政策支持，为促进大型国有企业的改革创造良好的外部环境。

（二十九）各地方政府部门要认真执行“指导意见”，做好本地制盐工业的宏观指导和调控工作，采取配套措施，有序推进制盐工业结构调整。各地盐业主管部门要根据结构调整总体方案和地方政府的意见，制定本省（自治区、直辖市）的制盐行业结构调整规划，依靠地方政府，分解目标，具体落实。



广东省惠州市人民政府


关于修改《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》的决定

惠府〔2011〕72号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　2011年7月14日十届159次市政府常务会议决定对《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》（惠府〔2009〕30号）作如下修改：
　　一、第十六条第一款中的“起草的规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”修改为：“起草的规范性文件对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的”。
　　二、第二十五条第一款修改为：“规范性文件送审稿直接影响公民、法人或者其他组织权利义务，起草单位在起草过程中未向社会公开征求意见，也未举行听证会的，除依法需要保密的外，法制机构应向社会公开征求意见，也可以举行听证会。”
　　三、第三十四条修改为：“发布规范性文件的命令或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、发文字号、规范性文件统一编号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、行政首长签名或者加盖制定机关印章以及发布日期。
　　“部门联合制定的规范性文件由联合的部门首长共同签署发布，使用主办机关的发文字号。”
　　四、增加一条为第三十五条，内容为：“各级人民政府应当建立规范性文件统一登记、统一编号制度。
　　“市政府及其部门规范性文件在规定载体发布前由市政府法制机构、县（区）政府及其部门和镇（乡）政府规范性文件在规定载体发布前由所在县（区）政府法制机构进行统一登记，并按照统一规范体式编序号，作为规范性文件通过合法性审查、准予发布的标识。”其后条文顺序作相应调整。
　　五、原第三十五条调整为第三十六条，其第六款内容修改为：“具备条件的，应当同时在同级政府网站、部门网站、主要报刊公布规范性文件或者发布消息。”
　　六、原第四十三条修改为：“第四十四条 本规定自2005年11月1日起施行，惠州市人民政府1992年10月4日发布的《惠州市规范性文件制定程序规定》（惠府〔1992〕73号）同时废止。本规定有效期至2016年8月31日。”
　　本决定自2011年9月1日起施行。
　　《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》根据本决定作相应修改后重新公布。


惠州市人民政府
二○一一年八月四日


惠州市行政机关规范性文件制定程序规定
　　第一条 为规范本市行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）的制定程序，提高规范性文件质量，维护法制统一，促进依法行政，根据国务院《规章制定程序条例》和《广东省行政机关规范性文件管理规定》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 本规定所称规范性文件，是指我市各级行政机关依据法定职权和程序制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公室）以自己名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门和法律、法规授权管理公共事务的组织（以下简称部门）等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
　　第三条 本市各级行政机关规范性文件的起草、审查、决定、发布、解释适用本规定。
各级行政机关制定发布内部工作制度、行政机关内部适用的技术操作规程、对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件，不适用本规定。
　　第四条 违反法律法规和本规定制定的规范性文件无效。
　　第五条 行政机关的议事协调机构、临时机构、内设机构和部门的附属机构不得以自己的名义制定规范性文件。
　　第六条 制定规范性文件，应当切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
　　制定规范性文件，应当体现行政机关的职权和责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
　　第七条 属下列情形之一的，可以制定规范性文件：
　　（一）相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
　　（二）相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
　　（三）相关法律、法规、规章和上级规范性文件授权制定相关规范性文件的。
　　法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
　　第八条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章和国家政策的规定，符合世贸组织规则,不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围。规范性文件不得设定下列事项：
　　（一）行政处罚；
　　（二）行政许可；
　　（三）行政强制措施；
　　（四）行政事业性收费项目；　　
　　（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。
　　第九条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
　　第十条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“命令”、“办法”、“通知”、“公告”、“规则”和“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。
　　政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
　　第十一条 规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。规范性文件的内容用条文表述，每条可分为款、项、目，条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
　　除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
　　第十二条 各级人民政府应当加强对规范性文件制定程序的监督，县级以上人民政府法制机构具体负责本级政府及其部门和下级政府规范性文件制定程序的监督工作。
　　第十三条 市政府制定规范性文件实行计划制度。市政府部门或者县（区）政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当在市政府规定的报送时间内向市政府申请立项。
　　申请市政府规范性文件立项，应当对制定市政府规范性文件的必要性、可行性和拟确立的主要制度等作出简要说明。
　　市政府法制机构对立项申请进行汇总，并根据国家和省的立法计划、我市经济社会发展情况，结合市政府的工作重点，在调查研究的基础上，统筹安排，经综合平衡后，编制市政府年度规范性文件制定计划，报市政府常务会议审议通过后执行。
　　列入制定计划的市政府规范性文件，由申请立项的部门按规定的要求、时间完成起草任务；未列入市政府当年制定计划的规范性文件草案，市政府法制机构一般不予审核，确需制定的，须向市政府书面报告原因和理由，经市长或分管副市长批准后增列入计划。
　　第十四条 政府规范性文件由市、县（区）、镇（乡）人民政府组织起草，部门规范性文件由市、县（区）政府部门组织起草。
　　市、县（区）人民政府可以确定规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，规范政府共同行为的规范性文件由其法制机构起草或组织起草。
　　市、县（区）政府部门可以确定规范性文件由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。
　　起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
　　第十五条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
　　第十六条 起草的规范性文件对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的，应当向社会公示，公开征求社会各界意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：
　　（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
　　（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规范性文件，有权提问和发表意见；
　　（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
　　（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规范性文件在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况和理由。
　　第十七条 起草部门规范性文件，涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。
　　起草政府规范性文件，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规范性文件草案送审稿（以下简称规范性文件送审稿）时说明情况和理由。
　　第十八条 起草单位应当将规范性文件送审稿及其说明、起草部门的法制机构的审核意见、对规范性文件送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。
　　报送审查的规范性文件送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规范性文件送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
　　规范性文件送审稿的说明应当对制定规范性文件的目的、必要性、可行性、起草的简要过程、要解决的主要问题、规定的主要措施、有关单位的意见及协调情况等作出说明。
　　有关材料主要包括起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件、汇总的有关单位意见、听证会笔录、调查报告和参考资料等。
　　第十九条 规范性文件送审稿由法制机构负责统一审查。
　　市、县（区）政府规范性文件送审稿由起草单位直接报送本级政府法制机构审查。
　　部门规范性文件应当报本级政府法制机构进行合法性审查后再行发布，审查程序和时限按《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
　　镇（乡）人民政府规范性文件应当报本县（区）政府法制机构进行合法性审查后再行发布，审查程序由各县（区）人民政府决定。
　 未经政府法制机构审查同意而发布的部门规范性文件、镇（乡）政府规范性文件，政府法制机构可以向社会公布该规范性文件无效。
　　第二十条 法制机构主要从以下方面对规范性文件送审稿进行审查：
　　（一）是否符合本规定第五条、第六条、第七条、第八条、第九条、第十条的规定；
　　（二）是否与有关规范性文件协调、衔接；
　　（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；
　　（四）是否符合制定规范性文件的技术要求；
　　（五）需要审查的其他内容。
　　第二十一条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办、要求送审单位补交材料或者退回起草单位：
　　（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
　　（二）有关机构或者部门对规范性文件送审稿规定的主要制度存在较大分歧，起草单位未与有关机构或者部门协商的；
　　（三）上报规范性文件送审稿不符合本规定第十八条规定的；
　　（四）规范性文件送审稿照搬照抄有关法律、法规、规章或上级规范性文件的内容，未结合实际作出具体规定，没有制定必要的；
　　（五）规范性文件送审稿条理不清，逻辑结构混乱的。
　　第二十二条 法制机构应当将规范性文件送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。
　　第二十三条 法制机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
　　第二十四条 规范性文件送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关公民、法人、其他组织或专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
　　第二十五条 规范性文件送审稿直接影响公民、法人或者其他组织权利义务，起草单位在起草过程中未向社会公开征求意见，也未举行听证会的，除依法需要保密的外，法制机构应向社会公开征求意见，也可以举行听证会。
　　举行听证会的，应当依照本规定第十六条规定的程序组织。
　　第二十六条 市政府规范性文件送审稿涉及本市经济、社会发展全局性的重大、复杂问题和专业性特强或涉及重大公共利益的，市政府法制机构须组织市政府规范性文件咨询论证专家进行咨询论证。
　　市政府规范性文件咨询论证专家由市政府法制机构以市政府的名义从行政、经贸、金融、城建、环保、科技、文化、法律等领域的专家、学者中聘请，受聘人员统一由市政府颁发聘书。
　　市政府规范性文件专家咨询论证活动以召开专家咨询会、论证会或书面提出咨询意见等形式进行。咨询论证结束后，市政府法制机构应认真研究咨询论证专家的意见，并适时向有关专家反馈咨询论证意见处理情况。
　　第二十七条 有关机构或者部门对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。
　　第二十八条 法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规范性文件送审稿进行修改，形成规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题，与有关部门的协调情况，规范性文件的合法性、可行性等。
规范性文件草案和对草案的说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
　　部门报送本级政府法制机构审查的规范性文件草案应当是经本部门法制机构审核，并经本部门行政首长办公会议审议通过的规范性文件草案。
　　第二十九条 法制机构起草或组织起草的规范性文件草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
　　第三十条 政府规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议通过。
部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议审议通过。
　　第三十一条 审议规范性文件草案时，由起草单位作起草说明，法制机构作审查说明。
　　第三十二条 法制机构或起草单位应当根据有关会议审议意见对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，并按下列程序报请市长、县（区）长、镇（乡）长或部门首长签署发布：
　　（一）市、县（区）政府规范性文件草案修改稿按本级政府办文程序报请市长、县（区）长签署发布；
　　（二）市、县（区）政府部门或镇（乡）政府的规范性文件草案修改稿，报市或县（区）政府法制机构审查同意后，按部门或镇（乡）政府办文程序报本部门首长或镇（乡）长签署发布。
　　第三十三条 依照法律须经同级权力机关审议批准或同级权力机关认为应由其审议批准的政府规范性文件，经市长或县（区）长、镇（乡）长签署后，提请同级权力机关审议。
　　第三十四条 发布规范性文件的命令或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、发文字号、规范性文件统一编号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、行政首长签名或者加盖制定机关印章以及发布日期。
　　部门联合制定的规范性文件由联合的部门首长共同签署发布，使用主办机关的发文字号。
　　第三十五条 各级人民政府应当建立规范性文件统一登记、统一编号制度。
　　市政府及其部门规范性文件在规定载体发布前由市政府法制机构、县（区）政府及其部门和镇（乡）政府规范性文件在规定载体发布前由所在县（区）政府法制机构进行统一登记，并按照统一规范体式编序号，作为规范性文件通过合法性审查、准予发布的标识。
　　第三十六条 各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
　　市人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《惠州市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。市人民政府规范性文件文本直接发布，市人民政府部门规范性文件根据市政府法制机构的审查意见发布。
　　市政府发布的规范性文件涉及重大问题或直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，《惠州日报》应当及时刊登。
　　县（区）人民政府及其部门的规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。
　　镇（乡）人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。
　　具备条件的，应当同时在同级政府网站、部门网站、主要报刊公布规范性文件或者发布消息。
　　第三十七条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行；但涉及国家安全和发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。
　　第三十八条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。
　　规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：
　　（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要说明适用规范性文件依据的。
　　规范性文件解释由规范性文件制定机关的法制机构参照规范性文件送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后发布。
　　规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
　　第三十九条 市、县（区）政府规范性文件应当自发布之日起30日内，由制定机关报上一级人民政府和本级人大常委会备案；市、县（区）政府部门规范性文件应当自发布之日起30日内，报其上级主管部门备案。
　　规范性文件报送备案应提交备案报告2份、规范性文件正式文本和说明各3份。
　　第四十条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件同法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触的，可以向法制机构提出书面审查建议。法制机构应当在15个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。
　　第四十一条 实行规范性文件有效期和定期清理、评估制度。
　　各级人民政府、各部门应当按照本条上款规定对规范性文件进行清理评估，发现与新颁布的法律、法规、规章、上级规范性文件和国家政策的规定相抵触的，应当及时修改或者废止。修改或者废止规范性文件的程序按照本规定的制定程序执行。
　　规范性文件部分条文被修改的，应当发布新的规范性文件文本。
　　第四十二条 政府规范性文件由中央、省、市属单位组织起草的，按照本规定执行。
　　第四十三条 本规定未明确的，按国家、省的有关法律、法规、规章的规定执行。
　　第四十四条 本规定自2005年11月1日起施行，惠州市人民政府1992年10月4日发布的《惠州市规范性文件制定程序规定》（惠府〔1992〕73号）同时废止。本规定有效期至2016年8月31日。