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试论我国的经济法律体系/管荣齐

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 18:47:12  浏览:9822   来源:法律资料网
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试论我国的经济法律体系

管荣齐


内容提要:
关于经济法律体系的论文不少,尤其党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标之后,但其中多数文章都力求打破传统部门法的界限,试图建立有中国特色的“社会主义市场经济法律体系的部门法新构成理论”。[1]笔者不赞成这种观点,认为“经济法律”和“经济法律体系”本不是规范的法学术语,以之为基础而进行过深的法学理论探究是歧途末路。“经济法律”和“经济法律体系”概念之所以存在和被使用,主要是因为经济学研究的需要,特别是市场经济学即法制经济学研究的需要。从法学角度讲,“经济法律”和“经济法律体系”概念只是临时借用而已,对之进行法学研究的目的在于揭示以不同经济关系为调整对象的民法、商法和经济法等法律部门之间的相互关系。

关键词:经济法律 法律体系 商法地位 经济法律体系

正文:
一、 关于经济法律和经济关系
虽然“经济法律”不是一个规范的法学术语,但如果以“对象说”对之下一个定义的话,那么多数学者都会赞同:经济法律是调整经济关系的法律规范。在这个定义当中, “经济关系” 是关键词,只要弄清了“经济关系”的内涵、外延,并对之做出科学的分类,就能基本掌握经济法律的形式范围和经济法律体系的部门构成.[1]所谓“经济关系”,是指各经济主体为实现一定经济目的在生产、交换、分配和消费活动中所形成的相互关系。 [2]从“经济关系”的定义可以看出,它有两个基本特征:一是经济关系是经济主体之间的关系,离开了经济主体就无所谓经济关系,经济关系的数量决定于经济主体的数量;二是经济关系形成于生产、交换、分配和消费等经济活动之中,没有经济活动就不可能形成经济关系,经济活动的多少决定经济关系的多少。而无论经济主体还是经济活动,都取决于社会分工的程度,社会分工越细,经济主体越多,经济活动也越频繁。根据马克思主义政治经济学原理,人类社会经历了三次大的社会分工:第一次是游牧部落从其余的野蛮人中分化出来,第二次是手工业同农业的分离,第三次是商人的出现,
[3]其中每一次社会分工都是在前一次的基础上进行的,亦即社会分工越来越细。社会分工不是跳跃式发展的,它有一个量变的过程,在每一次大的社会分工之前,都发生和存在着大量的较小的社会分工,而且中间会有许多“分”与“合”的反复;社会分工也不是有终点限制的,在第三次大的社会分工之后,社会分工仍然在向前发展,而且速度更快、频率更高。由此可见,社会分工的发展有三大趋势:一是越来越细的趋势,二是不断调整变化的趋势,三是越来越快的趋势,自第三次大的社会分工至今的社会经济发展实践也证明了这一点。社会分工越来越精细、越来越快,必然导致经济主体、经济活动和经济关系的大量、迅速增加;社会分工的不断调整变化,必然导致经济主体、经济活动和经济关系的不断更新发展。总之,经济关系的数量将随着社会分工的不断细化发展而日益增加。
在现实经济生活中,大量的经济关系不外横向、纵向两大类,但两类经济关系的数量不等,且差距悬殊。我们知道,人类社会的经济发展经历了产品经济(自然经济)、商品经济两大阶段,产品经济是自给自足的经济,商品经济是以交换为目的的经济。在产品经济阶段,由于没有交换活动,因而人与人之间不存在严格意义上的经济关系。进入商品经济社会以后,由于交换的出现,经济关系产生了。商品经济的发展也经历了两大阶段:自由商品经济和垄断商品经济。在自由商品经济阶段,多为平等经济主体之间的横向经济关系,从属性的纵向国家协调经济关系很少,只是到了垄断商品经济阶段,纵向经济关系才开始大量出现,但相对于横向经济关系,其数量仍然较少。而且,随着社会分工的不断细化发展,大量增加的经济关系也多为横向经济关系,因为纵向的国家经济调节关系是有限度的,社会经济主要由看不见的手——市场来调节,而非主要由看得见的手——政府来调节。由此看来,只将经济关系分为横向、纵向两大类有失平衡,还必须对横向经济关系再分类。横向经济关系的再分类,也要考虑平衡的问题,以是否具有营利性为标准将之一分为二。这样,就形成了三类经济关系:
1、横向的非营利性财产关系(经济关系)
2、横向的营利性财产关系(经济关系)
3、纵向的国家经济调节关系。与之相适应,需要三个相对独立的经济法律部门来调整这些经济关系。于是,民法、商法、经济法就相应出现了。
二、 关于法律体系和法律部门划分
通过上面的论述可知,为了便于分析和研究,适应法律调整的需要,将经济关系分为横向非营利性财产关系、横向营利性财产关系和纵向国家协调经济关系,但针对这三类经济关系是否就能划分出三个独立的法律部门呢?要回答这个问题,必须从分析法律体系和法律部门划分入手。
(一)关于法律体系
法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门(或部门法)而形成的有机联系的统一整体。[4]从法律体系的上述定义可以看出,法律体系具有两个基本特征:一是法律体系涵盖一国全部法律规范,这一点易于理解;二是法律体系划分为不同的法律部门,对此法学界有争议。
争议的焦点有二:1、法律体系为什么要划分不同的法律部门?2、法律体系应划分那些法律部门?下面针对这两个问题进行分析。
1、 法律体系为什么要划分不同的法律部门? 对这个问题,有三种比较典型的观点:
(1)有些学者认为,划分法律部门尤其是纠缠于法律部门划分的具体细节,纯粹是费力不讨好,没有什么实际用途。 一方面,法学家为法律规范的分类而忙碌着,大量时间耗费在理清法律规范之间的关系上面,为法律规范的"法律部门"归属而大费周折;另一方面,法律规范如雨后春笋般不断滋生。法学所关注的问题,在立法实践中并不重要,而立法实践中出现的问题,法学并没有给予充分地关注。[5]因此提出取消法律部门的划分。
(2)有些学者认为,法律部门划分理论存在严重缺陷,其出发点和理论结构已经过时,建立在并非独立的法律部门之上,没有当代各国的立法根据,也没能正确总结现实法律体系的矛盾,因此提出放弃法律部门划分理论,而建立“法体制”理论。所谓“法体制”,是指同类法律规范的表现形式和实现方式的体系,可分为国家法体制、经济法体制、行政法体制、民事法体制、刑事法体制。[6]
(3)多数学者认为,法律部门的划分具有重要的实际意义,对于立法来说,有助于从立法上完善法律体系、协调法律体系内部关系;对于司法来说,有助于司法机关和司法人员明确各自的工作特点、职责任务,并准确适用法律;对于法学研究来说,使研究范围有相对独立的领域,使法学学科分工专业化。笔者赞同第三种观点,理由是:一个国家的法律体系十分庞大,且随着社会经济发展而日益如此,如果不进行科学的组合分类,将有碍于法律的制定、实施和研究,而法律部门划分理论已经被实践、历史和世界所认可,并且有些学者提出的所谓“法体制”理论只不过是法律部门划分理论的一种变形,没有细化反而更加粗放,好似在法律体系和法律部门之间又增加了一个层次,容易让人产生误解。
2、 法律体系应划分那些法律部门?这涉及到一个标准掌握的问题,即法律部门划分的越细越好,还是越粗越好?对此也有三种观点:
(1)越粗越好,像上面提到的“法体制”理论。持这种观点的学者认为,法律部门划分不宜太细,粗放一点更好,理由是:随着社会经济的发展,新的法律法规不断涌现,任何法律法规之间无论在调整对象上还是在调整方法上都存在一定程度的差别,如果法律部门划分过细,会导致法律部门过多、过烂,更不利于对法律法规的学习、研究和掌握。
(2)越细越好,将法律部门划分为宪法、立法法、行政法、行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、商法、亲属法、经济法、劳动法、社会保障法、环境与资源法等众多部门。持这种观点的学者认为,只要正确把握划分法律部门的原则和标准,法律部门划分得越细越好,其理由是:随着社会经济的发展,法律法规将会越来越多、越来越细,现在看来比较小的法律部门将因其所属法律法规的增多而很快变大,与其让它变得庞大时再独立不如现在就让其独立,这样更有利于社会经济和法律的发展。
(3)折中观点,是介于粗放和细化之间的一种观点,一般将法律部门划分为宪法、行政法、刑法、民法、商法、经济法、劳动法、诉讼法。持这种观点的学者认为,法律部门划分得不宜过粗,也不宜过细,要适中,既要严格掌握法律部门划分的原则和标准,又要结合实际需要,只有当其各方面条件成熟时才将其从原有的法律部门中独立出来,超前了会使之力量过于单薄,拖后了会使之受到发展阻碍。笔者赞同第三种观点,认为实际需要是法律部门独立的首要条件,法律部门划分过粗、过细都不利于对法律法规的学习、研究和掌握,都不利于法律和社会经济的发展。
(二) 关于法律部门划分
法律部门的划分,又称部门法的划分,是指根据一定原则和标准对法律规范进行分门别类的活动,划分的结果——同类法律规范——法律部门(或部门法),既具有符合一定原则和标准的共性,又具有相对独立性。[7]关于法律部门的划分,其学术争议的焦点在于划分原则和标准。现在我国多数学者认为,划分法律部门的标准有两个:其一为法律调整的对象,即根据法律规范所调整的社会关系的不同进行分类,例如民法调整平等主体间的人身和财产关系,而行政法虽然也涉及财产关系与人身关系,但不属于平等主体之间的关系,这样就把民法和行政法划分开来;其二为法律调整的方法,即根据法律规范调整具体社会关系所使用的方式、手段的不同进行分类,比如民法与刑法都调整财产关系和人身关系,而民法以自行性调节为主要方式,刑法以强制性干预为主要调整方式,这样就把民法和刑法划分开了。[8]除了划分标准以外,还有划分原则。多数学者达成共识的法律部门的划分原则有这样三个:一是目的原则,即划分法律部门的目的在于帮助人们了解和掌握本国现行法律;二是平衡原则,即划分法律部门时应当注意各法律部门不宜太宽,也不宜太细,在它们之间要保持相对平衡;三是发展原则,即法律部门划分固然要以现行法律、法规为条件,但法律是随着社会经济发展而不断向前发展的,还要考虑到未来即将制定和可能制度的法律法规。[9]
共识之外就是分歧。关于法律部门划分原则和标准,主要分歧在于两点:
1、划分原则和划分标准的关系问题,即两者是统一关系,还是互补关系;
2、两个划分标准的关系问题,即谁是基本标准,谁是补充标准。笔者认为,一般来说,原则和标准是统一关系,即原则是标准的抽象要求,标准是原则的具体体现,但有一个前提,即原则和标准的内涵必须一致,不能你言这,我言那,否则就成互补关系。由此可见,分析原则和标准的关系,必须从二者的内涵入手,内涵一致即为统一关系,内涵不一就是互补关系。现在来看法律部门的划分原则和划分标准,上述三个原则和两个标准在内涵上没有丝毫一致性,因而可以肯定地说:二者是互补关系,而非统一关系,即上述法律部门的划分原则非划分标准的原则,划分标准也不是划分原则的标准。基于此,在划分法律部门时,既要遵循划分原则,又要依据划分标准。另外,鉴于二者的用词和内涵,划分原则应首先得到遵循,然后再依据划分标准。关于两个划分标准的关系,有的学者认为是主次关系,即调整对象是基本标准,调整方法是补充标准,[10]笔者以为不然。现有的已经达成共识的主要法律部门,像宪法、民法、刑法、行政法、经济法等,它们相互之间的主要区别:调整对象或调整方法,从出现的几率上来看,调整方法比调整对象更多,仅从这一点上来说应将调整方法列为基本标准。考虑历史因素和未来发展,笔者认为,调整对象和调整方法是两个同等重要的划分法律部门的标准,没有主次之分。但这并不等于说是这两个标准可以孤立使用,而正因为二者同等重要才更需要将他们有机结合。在划分法律部门时应遵循这样的程序:
1、充分考虑现有的法律部门划分的实际情况,不可打乱现有的大的格局;
2、按照法律部门划分的三个原则:目的原则、平衡原则、发展原则,提出新的法律部门组建的初步意见;
3、根据法律部门划分的两个标准:调整对象、调整方法,对新的法律部门组建意见进行学术论证;
4、权威机构认定,以便于立法、司法和学术研究,避免无端、无休止、无意义的争论。
三、 关于商法地位
通过上面两部分的论述可见,分别以横向非营利性经济关系、横向营利性经济关系和纵向国家经济调节关系作为调整对象而划分出民法、商法、经济法三个法律部门,符合法律部门划分的三个原则和两个标准。但是,目前我国法学界只对民法、经济法的独立法律部门地位达成了一致共视,而对商法应否独立存在较大分歧,而且我国现行立法体例实行民商合一,因此有必要对此进行重点分析。
(一)商法产生的原因分析
商法是指调整商事交易主体在其商行为中所形成的法律关系,即商事关系的法律规范的总称。[11]现在多数学者认为,商法最初的形式是商人习惯法,形成于中世纪的欧洲。11世纪后,欧洲的农本经济进入了发展时期,十字军东征的胜利使得欧洲通向东方的商路相继开通,地中海海上贸易逐步繁荣,沿岸城市不断成长,出现了定期集市,产生了商会,商人也成为社会中的独立阶层。但中世纪的欧洲仍处于封建法和寺院法的支配之下,许多商事活动在一些国家受到明令禁止,各种商事原则和规则在当时的封建法制中均缺少观念基础,甚至许多国家的法律对商人加以种种歧视。为了适应商业发展和商事交易自由的需要,保护商人利益,于是商会运用其在自身发展中形成的自治权、裁判权及其商事生活习惯,订立了大量的实施于本商会内部的自治规约,经过11世纪至14世纪数百年的实行,最终形成了中世纪商法——商人习惯法。商人习惯法有三个主要特点:其一,通常采用属人主义立场,只在商人之间、商会内部实行;其二,内容已涉及现代商法中最主要的商事要素和商事活动,许多规则已明显反映了商事活动的根本要求;其三,非成文性和地域性。[12]
近代商法产生于16世纪以后。随着资本主义商品经济关系的萌芽,欧洲的一些封建割据势力逐渐衰落,统一的民族国家纷纷形成。[13]相应地,基于自治城邦的商人团体消亡了,中世纪占统治地位的寺院法也被废弃了,各民族国家迫切需要制定统一的商事法律,以确认商事活动的合法地位,促进社会经济的繁荣与发展。欧洲大陆各国早期的商事成文法,虽然仅是对中世纪商人习惯法的确认,具有浓厚的商人法或属人法特色,但在当时的历史条件下具有重大的社会进步意义,并对现代商法的形成具有重要的过渡和促进作用。在近代商法中,最具代表性并影响深远的是1794年的《普鲁士普通法》,它不仅确认了商人习惯的基本规则,而且大量引录商法原理,其内容非常丰富,1861年《普通德意志商法典》即德国旧商法,就是以之为基础而制定的。
现代商法产生于19世纪以后。随着欧洲资产阶级革命的成功,社会关系发生了根本性变革,保护资本主义商品经济关系、推动商事活动、促进统一的商品市场的形成成为许多新兴国家的基本国策,“商法开始在大多数大陆法系国家作为一个独立的法律部门出现。”[14]同时以判例法为特征的英美法系国家在商事立法上也不甘落后,颇有建树。1807年的《法国商法典》、1897年的《德意志帝国商法典》(德国新商法)、1952年的美国《统一商法典》、1894年的《日本商法典》(日本新商法)是现代商法的代表作。
由上可见,商法的产生绝非偶然,而是有其深刻的经济、政治原因:
1、商法的产生是商品经济进一步发展的内在要求。商品经济的发展使商人阶层逐渐形成并日益壮大,他们强烈要求摆脱封建法制和宗教势力的束缚,能够合法、自由、体面地从事商事贸易活动,而且社会经济越往前发展,这种要求越加强烈和具体化。当进入资本主义社会、资产阶级掌握国家政权以后,这种经济发展的内在要求,就转变为将原来作为自治规范的商人法上升为国家意志的商事立法活动。
2、商法的产生是国家推行重商主义政策的结果。16、17世纪,由于新大陆的发现,世界市场突然扩大,各国政府为了本国的富强,大力推行重商主义政策,其具体措施就是以法律形式确立商人地位的特殊性和推行商事活动的特殊化,于是商法作为独立法律部门出现了,并迅速法典化。这一政策措施的实行,促进了资本主义国家工业的起飞和资本主义商品经济极其迅猛的发展。[15]
(二)商法独立应具备的条件之一分析
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关于印发《全国基本农田保护检查工作方案》的通知

国土资源部 农业部


关于印发《全国基本农田保护检查工作方案》的通知

国土资发[2004]32号

各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局)、农业(农牧、农林)厅(委、局),新疆生产建设兵团国土资源局、农业局:
现将《全国基本农田保护检查工作方案》印发给你们,请认真组织实施。

二○○四年二月十七日





全国基本农田保护检查工作方案

国土资源部 农业部

  党中央、国务院高度重视耕地保护特别是基本农田保护工作。党的十六届三中全会决定要实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全。基本农田保护对确保国家粮食安全具有极其重要的作用。近几年来一些地方存在忽视基本农田保护的倾向,擅自调整基本农田保护区,基本农田面积减少;违法违规占用基本农田,土地用途变化较大;农田基础设施建设没有得到足够重视,耕地质量下降,影响了粮食生产和农业发展,基本农田保护工作亟待进一步加强。

  为贯彻落实党的十六届三中全会、中央经济工作会议和农村工作会议、国务院农业和粮食工作会议精神,按照国务院领导的指示,根据《基本农田保护条例》的有关规定,国土资源部与农业部联合开展全国基本农田保护检查工作。

  一、检查目的

  通过在全国范围内开展基本农田保护检查工作,基本掌握当前基本农田利用状况和变化情况,促进基本农田保护基础性工作的落实;发现和督促地方及时纠正工作中存在的突出问题,消除薄弱环节,依法查处违法占用基本农田行为;进一步强化基本农田保护意识,建立完善各项管理制度,加强基本农田建设,推动基本农田保护工作的全面开展。

  二、检查重点和内容

  按照土地利用总体规划,重点检查《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》(国土资发[2003]388号)提出的基本农田“五不准”的执行情况,检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量水平,检查基本农田保护制度建立与执行情况。检查具体内容是:

  (一)基本农田保护基础性工作落实情况

  根据土地利用总体规划和《基本农田保护区调整划定工作验收办法》(国土资发[2000]126号),检查基本农田是否落实到图上、地块、村组和农户,面积和区位是否符合规划要求;是否逐级签定了基本农田保护责任书,落实了基本农田保护责任;是否做到图、表与地块相符,档案齐备,县、市、省三级备案;是否按要求设立基本农田保护标志,填报《基本农田基础性工作落实情况汇总表》(表一)。

  (二)基本农田利用和变化情况

  主要检查各地基本农田保护区划定后的变化情况。根据实地检查情况,以及现有综合统计数据、土地变更调查数据、土地利用总体规划修改和建设用地审批等情况填报《基本农田利用及变化情况汇总表》(表二)、《非农建设占用基本农田情况汇总表》(表三)、《基本农田质量情况汇总表》(表四),并填报检查表(表五、六、七)。

  1、基本农田的利用现状:划定和补划的基本农田保护区内的现有耕地,以及林地、园地、鱼塘等非耕地的农用地地类面积。

  2、基本农田减少和补划情况:基本农田保护区划定后非农建设占用基本农田的批准占用情况、通过修改土地利用规划实际占用情况、未经依法批准占用情况;发展林木、挖鱼塘、畜牧养殖以及生态环境建设中占用基本农田的具体情况;其他违反法律规定占用和破坏基本农田情况;补划基本农田的面积、地类等。

  3、基本农田质量状况:不同地力等级的基本农田面积及地力变化情况;补划的基本农田是否做到与占用的耕地质量相当;基本农田的质量建设投入情况。

  (三)基本农田保护制度建立与执行情况

  主要检查各地是否建立了基本农田各项管理制度,制度执行情况及工作中存在的问题及原因;违反基本农田保护制度,特别是违反《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》提出的“五不准”的有关情况。要着重检查基本农田监管措施及落实情况;对违反法律规定占用和破坏基本农田的处理情况;以及基本农田保护区地力建设和监测制度及措施,基本农田污染监测制度建立和执行情况。

  三、方法步骤

  (一)组织领导

  国土资源部和农业部成立基本农田保护检查工作领导小组,领导小组下设办公室,负责组织协调工作。(见附件)

  基本农田保护检查工作要在地方各级政府统一领导下,争取政府主管领导挂帅,由国土资源部门与农业行政主管部门会同有关部门成立基本农田保护检查工作领导小组和办公室组织实施,做到工作方案和计划周密,专项经费落实。

  (二)工作步骤

  采取自上而下统一部署,自下而上汇总情况,自上而下抽查的方法组织检查工作,重点抓好县(市)自查。大体分为四个阶段:

  1、宣传发动阶段:(2004年2月至2004年3月)2004年2月两部联合成立基本农田保护检查工作领导小组,下发检查工作方案。各省(区、市)按照两部检查工作方案要求成立专门机构,制定具体的检查工作方案,明确时间步骤和要求,对检查工作进行动员部署,并运用新闻媒体在社会上进行广泛宣传。各省(区、市)要将具体检查工作方案报国土资源部和农业部,两部将根据情况适时召开各省(区、市)基本农田保护检查工作领导小组办公室主任会议,检查各地工作部署情况。

  2、自查自纠阶段:(2004年4月至2004年6月)在各省(区、市)统一部署下,地(市)、县(市)开展自查工作。认真填写统计表格,逐级汇总有关数据和情况;对检查中发现的问题要及时纠正,对发现的违法违规用地行为要依法处理。省(区、市)对各地工作要经常督促检查,地(市)要对重点地区进行抽查。两部将组织联合督查组对部分省份进行实地督查,及时发现和解决检查工作中的问题。

  各省(区、市)要及时将检查工作进展情况以简报形式报全国基本农田保护检查工作领导小组。在各省(区、市)自查阶段基本完成后,两部将召开基本农田保护检查工作情况汇报交流会,由各省(区、市)负责基本农田保护检查工作的同志汇报工作开展情况和拟采取的整改措施,研究部署下阶段工作。

  3、整改阶段:(2004年7月至8月底)各地针对发现的问题和工作的薄弱环节制定具体的整改措施,对重大违法案件和问题进行处理,同时完善有关地方法规和规章制度。在各地自查基础上,两部联合督查组将根据各地工作情况确定重点督查省份,对检查工作进行抽查,督查各地工作的实际效果。国土资源部与农业部将针对各地自查中发现的问题提出原则性的整改意见。

  4、总结阶段:(2004年9月至10月)各省(区、市)对检查工作进行全面总结,汇总各项统计数据,重点总结基本农田保护工作存在的问题和采取的整改措施,以及对违法案件的处理情况。检查工作报告与统计数据于2004年9月20日前分别上报国土资源部和农业部。

  检查工作结束后,国土资源部与农业部将对检查情况进行通报,起草报国务院的全国基本农田保护检查工作报告,提出加强基本农田保护工作的建议。

  四、工作要求

  (一)统一思想,增强责任感

  开展基本农田保护检查工作是贯彻落实中央有关会议精神,按照国务院领导的要求作出的工作部署,是实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全的一项重要措施。各地要认真学习领会中央关于加强耕地保护,保证国家粮食安全的一系列重要指示,充分认识这次检查工作的重要性和必要性。各级国土资源部门和农业行政主管部门对这项工作要高度重视,切实增强责任感;主要领导要负总责,亲自抓;要集中力量,抽调一批业务熟练、作风严谨的同志参加检查工作,作到责任、任务、人员和经费四落实。要积极争取当地党委和政府领导的支持和有关部门的配合。

  (二)充分发动群众,接受社会监督

  保护基本农田不仅是确保国家粮食安全的重要措施,也涉及千家万户,关系到广大农民群众的切身利益。这次检查工作要充分发动群众,依靠当地农民群众和基层组织。各地要把这次检查的内容和时间步骤向社会进行公开;乡镇填报的统计表要有有关村组的签字;县以上国土资源部门和农业行政主管部门在检查期间要设立举报电话。督查工作要深入群众,广泛听取各方面意见。上述情况将作为上级检查工作的重要内容。

  (三)扎实工作,务求实效

  基本农田保护检查工作的主要目的是摸清情况,发现解决问题。各地在检查工作中要深入实际,注重实效,掌握实情,真正作到把情况摸清,把数据填实,把问题处理到位,绝不能走过场。检查要采取实地检查、查看资料与听取汇报相结合的方式。查看资料包括土地利用总体规划图、基本农田保护区划定工作档案、建设用地批准文件、修改土地利用总体规划批准文件等。根据土地利用总体规划和基本农田档案实地随机抽查基本农田保护地块,核实统计数据。对检查工作要逐级进行督查。国土资源部与农业部在督查基础上,将对各地的工作部署、自查和整改等阶段工作情况进行通报。

  (四)依法行政,坚决纠正问题和查处违法行为

  基本农田保护检查工作取得成效的重要标准是基本农田保护中存在的突出问题得到解决,违法批准、违法占用和破坏基本农田行为得到纠正和查处。各地在检查工作中要从严要求,严格执法,防止出现对检查出来的问题重检查、轻纠正,对违法行为只查处事、不查处人的现象。对土地市场秩序治理整顿中已经处理过的问题,要如实填报;对检查中又发现的违法占用基本农田的行为,要严格依照有关法律法规严肃处理;对重大典型违法案件,要公开调查、公开曝光,依法追究有关责任人的法律责任,以起到震慑教育作用。

  附件:一、全国基本农田保护检查工作领导小组名单

     二、基本农田保护检查工作统计表(表一至表七)



附件一

全国基本农田保护检查工作领导小组名单

  组长:孙文盛

  副组长:鹿心社、刘坚

  领导小组成员:

  国土资源部:

  潘明才(耕地保护司司长)

  张新宝(执法监察局局长)

  黄鹤图(耕地保护司副司长)

  赵九田(政策法规司助理巡视员)

  殷卫平(规划司助理巡视员)

  高延利(地籍司副司长)

  朱留华(中国土地勘测规划院副院长)

  农业部:

  陈萌山(种植业管理司司长)、

  叶贞琴(种植业管理司副司长)、

  邓庆海(发展计划司副司长)、

  王正谱(财务司副司长)、

  李生(产业政策与法规司副司长)、

  白金明(科技教育司副司长)、

  胡建锋(农村经济体制与经营管理司副司长)

  领导小组办公室:

  主任:潘明才、陈萌山

  副主任:黄鹤图、叶贞琴

  办公室下设综合协调组、材料组、统计组

  国土资源部联系电话:010-66558197、66558182、66558178、66558184(传真)

  农业部联系电话:010-64192892、64192810、64193347(传真)




吉林市建筑工程安全生产文明施工监督管理办法

吉林省吉林市人民政府


吉林市建筑工程安全生产文明施工监督管理办法


(2003年9月4日吉林市人民政府第9次常务会议审议通过 2003年9月10日吉林市人民政府令第145号公布)



第一章 总则

第一条 为加强建筑工程安全生产、文明施工的监督管理,防止和减少建筑施工事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展,依据有关法律法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内从事建筑施工活动的单位和个人,均须遵守本办法。

第三条 市建设委员会是本市建筑施工行业安全生产、文明施工监督管理的主管部门,其下设的安全监督管理机构具体负责监督管理的日常工作。

各县(市)建设行政主管部门按职责分工对本辖区内的建筑工程安全生产、文明施工进行监督管理。

第四条 建筑工程安全生产、文明施工坚持安全第一、预防为主的方针。

第五条 任何单位和个人均可以就建筑施工安全问题向建设、设计单位或者施工单位质询,有权向建设行政主管部门或相关部门举报安全生产中的违法行为,对安全生产文明施工实施社会监督。

第二章 施工及相关单位责任

第六条 施工单位应履行下列安全责任:

(一)在工程项目开工前依法办理安全监督手续,接受安全监督管理机构的监督管理;

(二)制定施工安全管理目标和措施,有计划、有步骤地改善作业人员的作业环境和条件;

(三)建立安全生产管理机构,设置专职安全管理人员,完善各项安全生产规章制度。建立施工安全保障体系,落实施工安全岗位责任制;

(四)根据施工生产和季节情况的变化,组织安全生产检查,对存在的事故隐患及时组织整改;

(五)建立职工安全教育培训制度。管理人员、特种设备作业人员及其他有关人员均须经安全教育培训,并经有关部门考核合格后持证上岗;

(六)按规定提取安全技术措施经费,专款专用,满足安全生产需要;

(七)依法为从事危险作业人员办理意外伤害保险并支付保险费;

(八)按规定为作业人员提供符合国家标准的劳动保护及安全防护用具、用品,并告知其正确的使用方法;

(九)必须使用合格的机具、设备,已报废的或未经有关部门检验合格的机具设备及特种设备不得投入使用;

(十)施工现场发生生产安全事故后,应按有关规定及时向有关部门报告,不得隐瞒和私自处理事故。

第七条 建设单位应履行下列安全责任:

(一)根据工程特点、规模和技术要求,将工程发包给具有相应资质的施工单位;

(二)为施工单位提供准确的水文地质、地下管线设施等资料和其它必要条件;

(三)优先满足施工单位采取安全防护措施所需资金。

第八条 设计单位应履行下列安全责任:

(一)设计文件须符合国家安全标准及施工作业人员安全要求;

(二)采用新结构、新材料、新工艺时,制定保障施工作业人员安全、健康的措施。

第九条 工程监理单位应当将施工安全纳入监理范围,与工程质量、工期和投资控制同步组织实施。

第三章 施工现场安全管理

第十条 施工现场的安全管理由施工单位负责,实行总承包的建筑工程,由总承包单位负责,分包单位对分包工程负责,并应当接受总承包单位的统一管理。

第十一条 施工单位应当根据施工现场所处条件及不同施工阶段的安全防护要求,采取相应的安全防护措施。施工安全防护措施应当符合国家及建筑行业有关安全生产各类标准的要求,符合安全生产条件,并在开工前对相邻建筑物、构筑物、地下管线、市政公用设施等进行安全防护。

第十二条 施工现场应当在工程开工前根据工程特点编制施工组织设计,制定施工安全技术措施,经建设单位、工程监理单位、施工单位技术负责人批准,并由施工单位相关责任人员会签后实施。

第十三条 施工现场应建立、执行下列安全制度:

(一)安全技术及安全操作交底制度。施工作业人员上岗前,施工单位应以书面形式向施工作业人员进行安全技术及安全操作交底,交底人、被交底人应当在交底资料上签字;

(二)安全教育制度。对职工进行经常性的安全教育并做好记录;

(三)安全检查制度。施工单位应根据实际情况建立定期的安全检查制度,及时消除事故隐患,并建立安全检查及隐患整改记录;

(四)安全生产管理建档制度。对安全技术资料及时归档,以备查阅。

第十四条 对于下列危险作业,施工单位应当编制专项施工方案,制定专项安全措施,并按规定报本单位技术部门等批准后实施:

(一)基础施工;

(二)地下工程施工;

(三)脚手架(包括悬、挑、挂等特种脚手架)的搭设、使用和拆除;

(四)起重、垂直运输机械设备的安装、拆除;

(五)安全防护设施的架设;

(六)大型起重吊装工程;

(七)模板工程;

(八)施工现场临时用电;

(九)其它危险作业。

前款所列危险作业项目在安装后、使用前应实施严格验收,并做好验收记录。

第十五条 建筑起重机械安装后,须由特种设备监督检验机构进行检验,合格后投入使用,有安装质量问题须进行整改,经复检合格后方可投入使用。

第十六条 施工作业人员应当遵守施工安全操作规程、安全管理制度,提高自我防护意识。

第十七条 施工作业人员有权对危害人身安全及身体健康的作业程序、作业条件、作业方式提出批评、检举和控告,有权拒绝违章指挥。

第十八条 施工现场接到事故隐患整改通知书后应立即落实整改。存在重大事故隐患被安全监督管理机构查封的施工现场,在事故隐患未消除前,未经安全监督管理机构验收合格,施工现场不得擅自开工。

第四章 文明施工管理

第十九条 施工现场必须设置明显的标牌,标明工地项目名称、建设单位、设计单位、施工单位、项目经理和施工现场总代表的姓名、开、竣工日期、施工许可证批准文号等。并需公开管理人员名单及监督电话、消防保卫及安全生产、文明施工责任人、施工现场总平面图、安全警示布置图,并按标准设置安全警示标识等。

第二十条 施工现场的环境管理应遵守下列规定:

(一)市区内主要街道两侧施工现场的建筑物必须采取密目网立体全封闭防护;

(二)施工现场应按标准设置围挡、大门,建立门卫制度,设置专职门卫人员,对施工现场实行封闭式管理;

(三)施工现场应采取硬化处理,按标准设置道路,并保持道路通畅;应有良好的生产用水及生活用水排放措施,保证排水畅通。施工过程中产生的生产废水及生活污水须排入市政污水管线;

(四)施工现场须按标准进行物料堆放,堆放易扬尘物料必须采取封闭措施,防止扬尘污染;易燃易爆物品应按规定分类存放;垃圾须分类型集中堆放,易产生扬尘的建筑垃圾应及时封闭清运;操作面应做到工完料净场地清;严禁从楼上直接向下倾倒建筑垃圾;

(五)施工现场须建立防粉尘、防噪音等措施,不得扰民;未经有关部门批准,不得在当日22时至次日6时进行产生噪声污染的施工作业;

(六)任何单位及个人不得在施工现场内焚烧有毒、有害物质;

(七)施工车辆不准带泥离开现场。

第二十一条 施工现场消防管理应遵守下列规定:

(一)根据施工作业条件订立消防制度或消防措施,建立动火审批制度,按标准配备消防水源,合理配备灭火器材。

(二)施工现场须设置固定的吸烟室或吸烟处,吸烟室应远离危险区。

第二十二条 施工现场应为作业人员的生活提供下列条件:

(一)施工作业区与生活区严格划分,不得混用,并有隔离和安全防护措施;

(二)临时宿舍应整洁、卫生、保暖、通风;冬季应制定防中毒措施,夏季应制定消暑及防蚊虫叮咬措施;按标准搭设床铺,并符合卫生要求;符合安全用电标准;

(三)食堂、厨房应符合卫生要求,按要求办理卫生许可证;炊事人员应有卫生部门颁发的健康合格证;

(四)应设置符合卫生要求的厕所,并由专人负责打扫,有条件的应设置水冲厕所;

(五)应建立保健急救措施。

第五章 建筑施工安全监督管理

第二十三条 建设行政主管部门及其委托的安全监督管理机构有权对建筑施工单位的有关资质、安全施工条件及文明施工情况进行监督检查。

第二十四条 建设行政主管部门及安全监督管理机构在对建设施工单位进行监督检查时,可以行使下列职权:

(一)进入建筑施工单位及施工现场依法进行监督,检查指导安全工作,调阅有关资料,向有关单位和人员了解情况;

(二)对检查中发现的事故隐患责令立即排除,重大事故隐患排除前或排除过程中无法保证安全的,可立即做出暂停施工的决定;

(三)对检查中发现的违章行为,当场予以纠正或者责令限期改正;

(四)对违反文明施工管理行为进行查处。

第二十五条 安全生产监督检查人员进入施工现场检查须2人以上,并出示有效证件。检查人员应将检查及处理情况做出书面记录,并由检查人员和被检单位负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的,检查人员应当将情况记录在案,并向安全监督管理机构报告。

对施工现场的监督检查,任何单位和个人均应予以配合,不得拒绝、阻挠。

第二十六条 监督检查结束后,安全监督管理机构应将施工现场的不良结果记入不良行为档案,并给予最终安全评价,作为考核施工单位资质的重要条件。

第二十七条 安全监督管理机构应当建立举报制度,公开举报电话,受理有关安全生产的举报。受理的举报事项经调查核实后,应形成书面材料;需要落实整改措施的,由有关负责人签署意见并督促落实。

第六章 法律责任

第二十八条 违反本办法,有下列情形之一的,由建设行政主管部门或其他相关部门按照下列规定及相关法律法规规定予以处罚:

(一)违反第六条规定,施工单位未履行安全责任的,责令限期改正,视情节处10000元至20000元的罚款。

(二)违反第七条规定,建设单位未按规定承担安全责任的,责令限期改正,视情节处10000元至30000元的罚款,对相邻建筑物和设施造成损坏的,责令赔偿损失。

(三)违反第八条规定,设计单位未按规定提交符合安全标准的设计文件或措施,造成严重后果的,处设计费50—200%的罚款。

(四)违反第十一条规定,施工现场未按规定采取相应的安全防护措施,不符合安全生产条件的,责令限期改正,视情节处10000元至30000元罚款。

(五)违反第十二条规定,施工现场未编制施工组织设计,或未制定施工安全技术措施的,责令限期改正,并处以5000元至10000元罚款。

(六)违反第十三条规定,施工现场未建立、执行安全制度的,责令限期改正,造成严重后果的,处10000元至20000元罚款。

(七)违反第十四条规定,施工现场未编制专项施工方案、制定专项安全措施的,责令限期改正,处10000元至20000元罚款。

(八)违反第十五条规定,特种设备未经检验投入使用的,由质量技术监督部门责令停止使用,并处10000元至50000元罚款。

(九)违反第十六条规定,施工作业人员未遵守安全规定,责令改正,并处200元至500元罚款。

(十)违反第十八条规定,施工现场接到安全监督管理机构下达的事故隐患整改通知书不认真落实整改,或对已查封的施工现场擅自开工的,责令限期改正,处10000元以下罚款。

(十一)违反第二十条、第二十一条规定、第二十二条规定,施工现场不符合环境管理规定、消防管理规定,未为作业人员提供合格的生活条件的,责令改正,并处1000元至5000元罚款。

第二十九条 建设行政主管部门及建筑安全监督管理机构的工作人员应严格执法,认真履行职责,存在玩忽职守及其它违纪行为的,由所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十条 本办法由市建设委员会组织实施。

第三十一条 本办法自2003年10月15日起施行。





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